垄断、组织和公共性：平台治理的三层逻辑

　　平台经济是数字经济的典型代表，在推动数字社会形成过程中发挥着重要作用。近年来，受网络效应等影响，平台日益具备强大的技术、资本力量，成为数字社会财富的主要创造者和分配者。平台经营者在市场竞争秩序、数据共享、智能算法、安全保护等层面所发挥的作用日益重要，甚至承担着重要的社会治理职能。在这一背景下，平台经营者的身份逐渐多元化，具备市场参与者、服务提供者、资源配置者、管理者等多重身份。但是，平台经营者以营利为目标开展相关激励行为，使其在实践中经常出现平台经营者借助管理职能强化其盈利职能的情形，如自我优待等，以至于产生了一些不良影响。因此，推动平台经济健康持续发展，在尊重平台发展与运作规律基础上，优化平台治理范式，势在必行。

　　现有平台治理模式面临的问题

　　实践中，由于超级平台规模庞大、社会影响大，具备“赢家通吃”的行业特征，所以对平台进行治理时，很多人倾向于选择反垄断法规制路径。例如欧盟《数字市场法》明确的守门人制度，所导向的就是反垄断法规制。这使得出现了反垄断法适用泛化现象，例如通过反垄断法解决数字空间隐私权和个人信息权益保护、算法个性化定价规制、自我优待规制等问题，从而在实践和理论层面产生诸多问题。

　　首先，反垄断法规定的高额处罚，在一定程度上会影响企业创新。比如，欧盟以垄断为由对谷歌进行多次处罚，2017年处罚27亿美元，2018年处罚50亿美元，2019年处罚19亿美元，2022年处41.25亿欧元罚款，而美国国内虽然存在平台反垄断的呼声，但为保护其国内平台的国际竞争力，并未跟进欧盟对谷歌进行处罚。从发展结果看，欧盟并没有产生具有竞争力的平台，而美国则培育出了谷歌、苹果、亚马逊等平台巨头，这值得研究。

　　其次，反垄断法的规制对象和立法目的决定其应保持适度、克制。一是反垄断法规制的场景主要是市场，而平台内部则日益结构化。随着平台组织化和内部权力结构的形成，平台经营者与内部参与者的核心关系逐渐由市场服务关系转化为管理关系。例如自我优待实际上是平台内部的市场问题，而该内部市场又受平台组织架构的影响，因此，对其分析不能忽视平台内部的结构。二是反垄断法不宜关注经济效率以外的目标。有的平台内部的治理问题不是纯粹的经济问题，而是平台管理职能行使不当的问题，例如数据、平台资源公平配置等。

　　最后，“新公用事业”“必要设施”等理论不能为反垄断法的具体适用提供理论支撑。比如“新公用事业理论”以“影响大众利益”为标准，突破了反垄断法分析中的“经济效率”话语体系。事实上，平台经济难以归属于自然经济，不具有公共事业单位存在的前提性要件。此外，在平台组织内部，平台经营者与内部用户之间支配关系的形成主要源自算法、数据、网络锁定效应和法律授权。因此，在规制自我优待等平台内部问题时，不宜直接选用反垄断法，而应尊重平台运营的规律，重新厘定平台治理的内部逻辑体系，以提升平台治理水平和科学性为基础，审慎对平台处以高额处罚。

　　平台治理三层逻辑结构的生成

　　习近平总书记指出：“世界正在进入以信息产业为主导的经济发展时期。”数字化、网络化、智能化共同推动社会系统性变革，彻底改变了人们生产生活方式。其中，平台介入社会生活是社会变革的核心要素之一，促进形成了“公权力－私权力－私权利”的权力格局。平台内部权力架构生成了新型社会运作模式，而平台运作模式的变革又构成了平台治理逻辑分化的根源。

　　首先，平台内部组织化推动平台组织治理逻辑形成。随着数字经济的进一步发展，在平台内部日渐形成了以平台企业为主导，生产商、供应商、消费者参与的平台型组织，不同主体通过数字平台形成了紧密联系。平台型网络组织结构是平台企业借助技术水平、科学绩效效应、“刻意”的经济管理和技术规则架构等建构而成的，并展现出跨行业、跨市场环节重塑与链接、跨地域等特征。在平台内部，平台经营者自始至终处于支配地位，掌握着算法架构、规则制定、流量配置、处罚“封禁”等权力，其首要的身份是平台管理者，而内部市场主体角色则退居次要地位。在平台内部，平台私权力日益彰显，并依托平台内部组织结构形成了新型运作逻辑。

　　其次，平台和数据的社会性衍生了公共性逻辑。平台不能被简单类比为“柜台出租者”或者“展销会举办者”，其具备信息交互、竞争秩序建构、信用保障、资产存储、纠纷解决、不法预防与惩戒等功能，可以满足人们多数的社会日常生活需要，成为数字时代人类生活的新空间。平台作为社会空间的网络映射，成为众多用户进行交互的场域，不因为其虚拟化、数字化，以及平台经营者付诸建设和管理成本，开展区域化经营，而改变平台作为公共场域的基本属性。此外，在数字时代，物质世界日渐数字化，人的形象、行为和财产也被进行了数字化表达。数据成为数字社会运行的基础性资源，其社会公共属性不断被强化。平台及内部数据的公共性又衍生出了不同于组织架构的运作逻辑，形成了以开放、共享为核心的制度逻辑。

　　最后，反垄断法本质上以市场规制为逻辑，在平台经济发展中仍有诸多适用空间，但在规制范式适用上要保持谨慎性、谦抑性。平台内部组织结构的形成，并不影响平台对外活动的逻辑根基。在平台外部市场，超级平台会借助自己的资金优势、流量优势，开展“扼杀式收购”、算法共谋等垄断行为，对此可以适用反垄断法进行规制。

　　平台治理三层逻辑适用的场景

　　平台经营者身份呈现出多元性特征，同时其相关活动也具有多样性，这决定了平台治理不能遵循单一的治理逻辑，而应因顺应时代变革，系统性架构平台治理的逻辑层级，以推动平台健康发展与市场创新。受平台运作模式和平台、数据属性的影响，平台治理存在着三层逻辑：一是组织规制逻辑；二是公共性规制逻辑；三是市场规制逻辑。平台治理的三层逻辑具有不同适配场景，且有不同的治理要求。

　　第一，组织结构视域下的平台治理逻辑。随着算法、数据与平台的结合，平台内部日益形成了一个相对封闭与独立的组织架构，由此形成了新型治理逻辑。它不同于以诸多要素相互联系的、相对稳定的科层结构，如公司。平台内部运作架构与公司不同，前者的建构基础是算法和数据，具有特殊的运行规律。如果站在平台组织视角，就会发现之前很多难以解决和解释的问题，可以解决了。例如，根据《中华人民共和国电子商务法》第三十五条的规定，平台经营者不能滥用优势地位开展自我优待等行为，这本质上是对平台组织内弱势群体的保护。此外，在组织视域下，平台中立原则、平台主体责任的争议，也可以获得解答。在组织架构内，平台中立原则内涵之建构应摆脱网络中立的思考惯性，在私权力概念下架构其新内涵。

　　第二，公共性逻辑下的平台治理。此处的公共性逻辑并不是指组织结构下“私权力”内蕴的公共性，而是源自社会层面的公共性需求，例如平台的社会作用、数据的资源属性、用户交互行为的社会性。公共性逻辑要求平台经营者应保持平台的开放性，推动数据的社会共享，并承担一定的社会治理责任等。以数据共享为例，在数字时代，数据成为重要的生产资料，算法运行的依据。实践中，平台经营者掌握的数据在使用方式、定价、属性方面都不同于一般性财产权，其排他性、对世性可能会导致数字社会发展红利由其独享，且引发数据积聚与板块化分割。为避免上述不良影响，平台经营者应承担数据开放等义务，确保数据红利的共享，推动数字经济普惠发展。

　　第三，平台治理中的市场规制逻辑。在实践中，市场规制逻辑的适用场景主要指向非组织结构内、与公共利益关联较弱的市场行为，对这些行为的规制主要采取反不正当竞争法、反垄断法的规制模式。平台经营者属于市场主体，在市场竞争中获得成长、获取优势。因此，实践中常见的“强迫二选一”等不当行为，都可以纳入市场规制逻辑，适用反垄断法规制模式。这是因为平台经营者对平台外部市场主体进行的干预，本质上属于一种市场运作，而非组织结构下的相关行为。

　　随着平台治理三层逻辑的形成，在规制平台行为时，我们有必要谨慎对待，明确相关行为的法律特性，并将之放置于更优的治理逻辑架构内。尤其要注意的是，反垄断法并非“一招鲜吃遍天”，应强调治理过程中逻辑与场景的适配性，更科学地推动平台治理体系优化。

　　（作者单位：武汉大学法学院）