行政违法行为检察监督立法的几点建议

行政违法行为检察监督立法的几点建议

——以H市检察机关监督情况为研究样本

　　行政违法行为检察监督，是指检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。近年来，全国各级检察机关积极探索，尝试多角度、多领域开展行政违法行为检察监督工作，在推进法治国家和法治政府建设上取得了一定成效。但目前行政违法行为检察监督没有明确的法律授权和统一的操作规范。本文试着以H市检察机关监督情况为研究样本，从行政违法行为检察监督工作开展的基本情况、客观存在需要解决的问题等进行分析，探索行政违法行为检察监督的原则、界限、范围及办案程序等司法实践中亟须解决的问题及方法。

　　检察机关开展行政违法行为检察监督工作的特点及面临的问题

　　H市2014年被确立为行政违法行为监督试点工作地区，截至目前，全市检察机关共办理行政违法行为监督案件1235件，向行政机关制发检察建议726份，相关行政机关均予以回复并完全采纳和进行整改。通过对环保、交警、食药监、水务、卫计、国土、规划、住建、科技、人社等多角度多部门行政执法领域的监督，有效规范了涉及民生领域的行政行为，助力和推动法治型政府、服务型政府转变，为加快H市法治政府建设提供了坚实有力的司法保障。

　　总体来看，H市检察机关监督情况呈现以下几个方面特点：第一，监督规模逐年递增。2014—2020年试点期间，共受理案件193件，发出检察建议298份；2021年受理案件85件，发出检察建议89份，占H市受理监督案件总量的9.9%；2022年受理案件573件，发出检察建议96份，占H市受理监督案件总量的62.1%；2023年1—9月受理案件384件，共发出检察建议243份，占H市受理监督案件总量的62.4%。第二，监督方式单一。以个案检察建议为主，类案检察建议为辅。2021年以来，H市检察机关共发出个案检察建议403件，类案检察建议25件（其中社会治理类检察建议11件），移送线索1件。第三，案源及监督领域逐渐拓宽。从主要在办理的诉讼监督案件中发现案件线索，逐渐扩展为通过检察机关内部公诉、控申、职务犯罪侦查等其他部门移送、社会热点中挖掘、当事人控告及大数据监督等依职权发现案件线索，监督领域从原有人社、环保等四个行政部门扩展为自然资源、街道办、市场监管等10多个行政部门监督。第四，调查核实手段有限。超半数调查核实措施为查询、调取相关证据材料及口头向行政机关了解案件程序情况，调查核实手段较为单一，调查核实工作开展难度较大，在行政机关消极配合情况下，缺乏相应的强制手段。

　　总结实践中遇到问题可以发现，当前，检察机关开展行政违法行为检察监督工作中存在的主要问题有以下三个方面：

　　首先，相关法律法规未明确授权，监督法律依据不充分。检察机关开展行政违法行为检察监督工作，目前仅有《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》等政策层面的依据和支撑，尚无法律层面的明确授权和具体规定。宪法、人民检察院组织法等仅规定了检察机关的法律监督职能，仅有对法律监督的概括授权，在法律层面既未对行政违法行为检察监督予以明确立法授权，又未对行政违法行为检察监督的范围、方法、程序、内容、对象等作出可操作的具体细化规定。这使得检察机关在开展行政违法行为监督时于法无据，没有权威、统一的规范操作。虽然部分省级检察机关出台了行政违法行为检察监督工作的《指导意见》《工作指引》等，但现有相关规定的层级不够，严重制约、妨碍检察机关监督职能的发挥。

　　其次，监督边界与范围不明确，监督的“定位”与“界限”难以把握。目前，尚无法律对行政违法行为检察监督的定义及范围进行明确界定，部分省份虽先行先试，但规定不尽相同。综合全国各地的情况来看，现有的规定仍过于原则，监督对象及范围尚未明确，影响监督质效，亟须立法予以统一。

　　最后，监督刚性不足，监督效果有限。目前，行政违法行为检察监督方式单一，主要的监督方式是向案涉行政机关发出检察建议，建议其纠正违法行为或者依法履行职责。鉴于行政执法主体数量多、执法领域范围广、自由裁量弹性大、部分领域专业性强，行政违法行为检察监督难度大。司法实践中，监督内容流于形式、监督措施缺乏刚性、监督效果难以落到实处等现象时有发生。此外，检察机关对相关行政机关不予采纳检察建议或未实际整改纠正违法行政行为的，跟进监督措施匮乏，缺乏有效保障机制。

　　行政违法行为检察监督的立法意见和建议

　　明确以立法形式赋予检察机关对行政违法行为进行检察监督的法定职权。检察机关开展行政违法行为监督工作，既符合法律赋予的国家法律监督机关的职能定位，又符合党中央有关决策部署和文件精神，也是检察机关有效推进现代化法治政府建设的现实需要。建议通过立法方式，在人民检察院组织法、行政诉讼法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律中明确赋予检察机关对行政违法行为进行检察监督的职权，使检察机关开展行政违法行为监督有法可依。

　　明确监督原则。建议参考全国各地相关行政违法行为检察监督的《工作指引》《工作指导意见》等其他规范性文件的精神及实践中的做法，明确规定人民检察院对行政违法行为进行检察监督的原则。如坚持依法规范原则，坚持必要审慎原则，坚持全面审查原则，坚持协同共赢原则等。

　　明确监督界限和监督范围。一是建议对不同监督机制的范围作出界定，使不同监督机制可以得到有效衔接和有机协作。二是建议明确规定行政违法行为的定义和范围，如目前各地基本规定行政违法行为包括违法行使或者不行使职权的行为。部分省份进一步明确规定违法行使职权行为包括行政执法主体不适格，超越或者滥用职权，适用法律法规错误，违反法定程序，认定事实不清、证据不足，违反法律规定的涉公民人身、财产权益的行政强制措施、行政强制执行及其他违法行使职权等情形，并明确规定不行使职权的行为是指不履行或者怠于履行法定职责的行为。

　　统一规范行政违法行为检察监督的办案程序和调查核实措施。一是建议明确规定行政违法行为检察监督实行案件化办理。以H市为例，行政违法行为监督案件办理及请示、上级院跟进监督等参照行政非诉案件程序执行；行政违法行为监督案件办理中也实行司法责任制。二是建议明确规定检察机关办理行政违法行为检察监督案件时调查取证的内容、程序和保障措施，如查阅、复制、摘抄、调取有关刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼等案件材料；查阅、复制、摘抄、调取行政机关相关材料；询问当事人、有关知情人员或者其他相关人员；查询统一业务系统、两法衔接信息共享平台等数据信息资源，以及查明案件事实所需要采取的其他措施等。三是建议明确规定检察机关对办结的行政违法行为法律监督案件结案的种类和情形。如部分地方明确规定行政违法行为检察监督的结案方式包括提出检察建议、移送有关部门处理及终结审查等三种情形。

　　明确赋予行政违法行为检察监督的刚性监督手段及保障。一是在监督方式方面，建议增设行政违法行为检察建议的类型，同时明确行政机关对检察建议的回复义务。行政机关回复检察建议时应列明履职情况，同时赋予检察机关对违法人员实质性处分的建议权，将线索一并移交其他机关，以保障监督效果。二是在行政机关书面回复方面，建议明确人民检察院可以对行政机关落实情况予以核查。对未依法回复或者未整改未落实的，明确规定办案检察机关可提请上一级检察院监督，或者向行政机关本级的党委政府和上一级行政机关予以通报督促履行或者纳入相关绩效考核。三是在监督措施方面，建议可以考虑建立行政违法行为单位负责人约谈制度。对于相关行政单位，可以根据需要约谈相关负责人，提出建议并督促其纠正。

　　（课题组成员：何学、袁文峰、卢海、罗细梅、唐棠）