夯实国家矿产资源安全制度根基：矿产资源法修订草案公开征求意见

　　矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源勘查开发事关国计民生和国家安全。矿产资源法制定于1986年，1996年、2009年修改过部分条款。此次是矿产资源法第三次修改。该法施行30多年来，对促进矿业发展，加强矿产资源勘查、开发利用和保护工作发挥了积极作用。日前，中国人大网发布《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）面向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2024年1月27日。

　　接受民主与法制社记者采访的多位专家学者表示，矿产资源是人类社会发展的重要物质基础，其开采和利用对经济、环境、社会等方面都具有重要影响，涉及国家经济发展和人民生活的方方面面。矿产资源法是为规范矿产资源规划、保护、勘查、开采等活动所制定的重要法律，这次修订对促进矿业发展，加强矿产资源勘查、开发利用和保护工作将发挥积极作用，全方位夯实国家矿产资源安全制度根基。

　　顺应时代发展 修订矿产资源法

　　矿产资源在国民经济中处于基础性、支撑性地位。根据形势变化适时修订矿产资源法，对于依法开发保护矿产资源、保障国家战略资源安全十分必要。

　　武汉大学法学院教授陈海嵩认为，随着经济社会的发展，特别是在当前国内国际形势下，我国矿产资源领域出现不少新情况新问题，使得现行矿产资源法已不能完全适应实际需求。因此，在新时代背景下，为全方位夯实国家矿产资源安全制度根基及大力推进生态文明建设，亟须对矿产资源法进行全面修改。

　　中南大学法学院教授许中缘表示，现行矿产资源法经过1996年和2009年的修改，促进了矿业权的流转及市场发展，但仍然存在不能适应管理实践需要的问题。例如，现行矿产资源法主要采取矿业合同的管理方式，使得探矿权与采矿权割裂无法适应实践要求，也未能在经济性质上区分矿产资源有偿使用与矿业权有偿取得的本质不同，使得所有者和矿业权人的权益无法获得充分保障，且现行矿产资源法忽视了对矿产资源开发利用的整体保护，使得现实中普遍存在矿产企业重开采、轻保护现象。

　　近年来，为保障国内矿产资源安全和规范矿业发展，党中央和国务院在矿产资源领域就矿业权出让方式、矿业用地等方面进行了一系列改革，成效显著。按照“政策先行，法律跟进”的常规思路，现行矿产资源法需对相应内容作适当调整，以确保矿产资源领域的重大改革于法有据。

　　重庆大学法学院教授黄锡生表示，现行矿产资源法对矿业权、矿产资源开发、利用与管理的规定较粗疏，实践中出现了矿业权流转规定不明晰、矿业权人权益易受损、易忽视矿产资源安全管理、矿产资源安全保障制度体系不健全等，这在一定程度上使得矿业权纠纷和损害矿业权人合法权益的现象时有发生。

　　新增矿区生态修复、矿业权和矿业用地制度

　　为全方位夯实国家矿产资源安全制度根基，2020年2月3日，自然资源部就向国务院提交了《〈中华人民共和国矿产资源法（修订草案）〉（送审稿）》，2022年5月6日，中国人大网发布《全国人大常委会2022年立法工作计划》，将矿产资源法（修改）列入初次审议的法律案。

　　黄锡生表示，《修订草案》共8章76条，明确规定矿产资源开发利用和保护工作应当坚持中国共产党的领导，贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，统筹国内国际，坚持开发利用与保护并重，遵循保障安全、节约集约、科技支撑、绿色发展的原则，其中，增设“矿区生态修复”专章是一大亮点。“矿区生态修复”一章，明确矿区生态修复责任主体；鼓励社会资本参与矿区生态修复；要求采矿权人编制矿区生态修复方案并按照方案进行矿区生态修复；明确矿区生态修复应当经验收合格；要求采矿权人按规定提取矿区生态修复费用。这体现了绿色原则和生态文明建设的要求，也反映出立法理念的进步性与时代性。

　　许中缘表示，《修订草案》新增矿业用地条款，规定某些矿种可以使用临时用地进行资源开采，这进一步和《中华人民共和国土地管理法》进行衔接，有利于解决实践中出现的矿业用地不规范问题。

　　陈海嵩表示，《修订草案》对现行矿产资源法作了较全面的修订，主要聚焦矿业权出让、矿区生态修复、矿产资源勘查开采、矿产资源储备和应急等关键环节和主要问题，思路清晰、重点突出。其中，《修订草案》第五条对矿业权进行了界定。从法律性质上看，矿业权作为物权的一种，包括探矿权和采矿权，是一项重要的民事权利。从概念内涵上看，矿业权是指由矿产资源所有者授予的、在规定的范围和时间内勘查和开采矿产资源的权利，并有权处置已经形成的矿业权，有权出售开采的矿产品。依据物权法定原则，物权的种类和内容，应当由法律规定。目前，民法典规定了探矿权、采矿权，没有规定矿业权，但尊重和维护矿业权的财产权，是加强商业性矿产勘查的核心问题之一。因此，在矿产资源法修订草案中对矿业权的法律性质、具体内涵等作出明确规定，具有重要意义。

　　矿业权收回补偿方式、标准、程序等还需进一步完善

　　矿产资源法修订，涉及矿产资源勘查、开采全过程，现行《修订草案》哪些地方还可以进一步完善？许中缘建议，《修订草案》应确定采矿权登记模式及具体制度。实践中，探矿权要想转为采矿权需要多个部门层层审批，手续烦琐，办理周期长，为避免实质审查的影响，有效落实“探转采”的登记制度，可增加探矿权人申请“探转采”后，按照探矿权期限中止计算，以防在办理过程中探矿权过期。此外，矿产资源地质报告的真实与否直接关乎矿产资源安全，故需要进一步保障矿产资源储量报告真实可靠，建议《修订草案》慎重考虑删除对地质资料使用的规定。

　　陈海嵩认为，《修订草案》围绕新发展理念展开，对现行矿产资源法进行修改与完善，体现了绿色发展要求。但由于矿产资源立法本身的复杂性，其在体系与内容方面依然存在亟须完善的地方。例如，“矿区生态修复”章节内容相对笼统，缺失生态补偿、责任分担等内容。《修订草案》第四十一条规定，生态修复义务应当由采矿权人履行，其义务不因采矿权注销登记而免除，采矿权变更的,由变更后承继其权利、义务的采矿权人履行矿区生态修复义务。这可能引发一个新问题：假如采矿权人与造成生态损害的实际行为人并非同一主体，应当由谁来承担生态修复责任，值得思考。同时，2023年11月30日印发的《空气质量持续改善行动计划》提出，推进矿山生态环境综合整治。对此，《修订草案》应吸纳相关内容，增加矿山开采应满足当地生态环境承载能力、严格遵守生态环境保护的规定。

　　黄锡生认为，虽然《修订草案》对现行矿产资源法存在的突出问题进行了制度回应与规则完善，但下一阶段还需重点关注和考虑以下问题：其一，《修订草案》第十三条第二款、第四十一条针对历史遗留废弃矿山的生态修复问题的规定存在冲突，使得地方政府同时作为“责任主体”与“监督主体”，监督作用不明显，应进一步调整。其二，《修订草案》第二十三条第一款对矿业权收回补偿的规定较笼统，尤其是缺少矿业权收回补偿方式、补偿标准、补偿程序等具体规定，不利于矿业权制度的进一步落实，建议进一步完善。其三，《修订草案》第三十条就“矿业用地”制度，主要讨论“征收”与“临时用地”两种使用集体所有土地的方式，而土地管理法第六十三条已确立了集体经营性建设用地入市制度，其可成为矿业用地取得方式的重要补充，建议《修订草案》增加规定通过集体经营性建设用地入市方式取得矿业用地的情形。其四，《修订草案》第三十条第三款将矿业临时用地范围限制为“露天开采煤炭、铝、铁、铜等战略性矿产资源占用土地”的情形，这里的“等”是“等内”还是“等外”？为避免在法律实施环节可能产生理解偏差，建议对适用所有战略性矿产资源类型予以明确。