提升行政复议公正性 充分发挥化解行政争议主渠道作用

　　新修订的行政复议法进一步强化行政复议公正高效、便民为民的制度优势，让行政复议具有更加旺盛的生命力，为推进国家治理体系和治理能力现代化，以及中国式现代化建设提供有力法治保障。　

　　行政复议是化解行政争议的一项重要法律制度。新修订的《中华人民共和国行政复议法》明确，将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”。这有利于在尊重行政复议、行政司法属性规律的基础上，通过完善制度机制供给充分弥补行政复议的不足，进一步提升行政复议的公正性，充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。

　　审理主体专业化促公正

　　一是引入行政复议委员会制度。解决争议是行政复议的主导功能，公正性是解决争议的最高宗旨。行政复议在行政系统内部封闭运行，特别是省级政府原级复议的案件，由行政复议机构审理行政复议机关作出的行为，往往很难确保行政复议机构的中立性。同时，行政复议机构除办理行政复议案件外，还要处理大量的管理事务，往往使其专业性不足。新修订的行政复议法第五十二条第一款规定：“县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。”同时，该条第二款第三项规定，对省、自治区、直辖市人民政府原级复议的案件应当提请行政复议委员会提出咨询意见。行政复议委员会的设立可以保证复议机构的独立性。行政复议委员会由政府部门负责人、专家、学者和社会公众等按照一定比例组成，通过多渠道吸纳外部人员，可以消除行政相对人对行政机关内部监督的不信任，极大地增强行政复议制度的公正性。

　　二是建立专业化、职业化行政复议人员队伍。行政复议人员的专业性不足，往往影响行政复议案件办理的质效，无法更好地发挥行政复议的效能，进而影响化解行政争议主渠道的建设。新修订的行政复议法第六条第二款规定：“行政复议机构中初次从事行政复议工作的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，并参加统一职前培训。”该条第三款规定：“国务院行政复议机构应当会同有关部门制定行政复议人员工作规范，加强对行政复议人员的业务考核和管理。”根据上述规定，行政复议的案件审理人员至少要符合两个条件：一是编制上属于行政复议机构的在职在编人员，即不应是辅助人员、律师、法律工作者等。二是专业上，新从事行政复议工作的人员应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，并参加统一职前培训。即除非有证据证明该工作人员之前从事过行政复议工作，否则必须具有法律职业资格。

　　三是对司法行政案件管辖主体作出安排。按照原行政复议体制改革方案，司法行政部门作为政府部门之一不再保留行政复议权，即对司法行政部门作出的行为不服的，只能向同级人民政府申请行政复议，而该司法行政部门又是同级人民政府的行政复议机构，此时司法行政部门既是“运动员”又是“裁判员”，在行政复议案件审理中难以确保中立性。新修订的行政复议法第二十八条规定：“对履行行政复议机构职责的地方人民政府司法行政部门的行政行为不服的，可以向本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级司法行政部门申请行政复议。”根据上述规定，对司法行政部门作出的行政行为既受同级人民政府监督，也受上一级司法行政部门监督。这种双重管辖机制，有利于弥补有关部门既是“运动员”又是“裁判员”的劣势，进一步提升行政复议的公正性。

　　审理程序正当化促公正

　　一是增加听取当事人意见程序。正当程序要求复议审理程序要满足最低限度的程序要求。以往行政复议案件的审理以“书面审理”为主，整个行政复议案件审理过程中，行政复议人员和当事人可能都未见面，而提升行政复议申请人在案件中的参与感是提升行政复议公正性的重要路径。新修订的行政复议法第四十九条规定：“适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。”根据上述规定，行政复议案件在审理程序中，要保障案件当事人充分的陈述权、申辩权，行政复议机关应该听取当事人的意见，以确保案件的全面审查。同时，新修订的行政复议法第四十七条进一步明确，“行政复议期间，申请人、第三人及其委托代理人可以按照规定查阅、复制被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的情形外，行政复议机构应当同意。”这进一步保障了当事人的知情权和参与权，提高了申请人发表意见的针对性。

　　二是完善行政复议听证制度。过去，行政复议存在“闭门办案”“告官不见官”问题。对此，新修订的行政复议法第五十一条第一款规定“审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证”。该条第六款规定“被申请人的负责人应当参加听证。不能参加的，应当说明理由并委托相应的工作人员参加听证”。在案件中引入听证程序，既提升公众参与度和公正性，又可以给双方当事人搭建行政争议化解的平台，让行政机关负责人参与到听证中，推动行政争议实质性化解。

　　三是确立“禁止不利变更原则”。新修订的行政复议法对行政复议决定体系进行重构，重新调整了行政复议决定适用的顺序，要求“应改尽改”，即将变更决定置于行政复议决定之前，且将变更决定的适用情形扩充至“事实认定纠错型”，确立了变更决定在行政复议决定体系中的优先适用地位。在此前提下，新修订的行政复议法第六十二条第二款规定“行政复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定，但是第三人提出相反请求的除外”。该原则的确立进一步解除了复议申请人“不敢告”的思想负担，避免因提出救济申请而使自己陷入更不利的尴尬处境，体现程序正义，有利于进一步推动行政复议化解行政争议功能的实现。

　　内外监督法定化促公正

　　一是健全完善行政复议内部监督制度。完善上级行政复议机关对下级行政复议机关不当办案的监督机制。新修订的行政复议法第三十五条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理、驳回申请或者受理后超过行政复议期限不作答复的，申请人有权向上级行政机关反映，上级行政机关应当责令其纠正；必要时，上级行政复议机关可以直接受理。”由于上级行政复议机关的监督具有方便、高效、专业等天然优势，可以预见，对行政复议机关未依法受理行政复议案件的，上级行政复议机关的监督将成为行政复议申请人除行政诉讼外的首选救济渠道。同时，新修订的行政复议法第三十八条规定：“上级行政复议机关根据需要，可以审理下级行政复议机关管辖的行政复议案件。下级行政复议机关对其管辖的行政复议案件，认为需要由上级行政复议机关审理的，可以报请上级行政复议机关决定。”这确立了行政复议特有的提级管辖制度，有利于保障行政复议机关居中裁判，减少被申请人对行政复议机关中立性、公正性的干预，提升行政复议的权威性和公信力。

　　二是保留“共同被告”制度。行政复议作为行政机关内部的监督机制，仍属于行政权运行的一种方式，基于司法权对行政权的监督，司法机关对行政复议决定的合法性进行审查具有正当性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”而新修订的行政复议法第十条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”即新修订的行政复议法并未对“共同被告”制度作出改变，对行政复议机关作出的行政复议决定不服需按照行政诉讼法的规定提起行政诉讼，该规定倒逼行政复议机关依法办理案件，提升行政复议案件办案质量。

　　三是推动建立行政复议决定书网上公开制度。新修订的行政复议法对行政复议决定书网上公开进行探索，第七十九条规定：“行政复议机关根据被申请行政复议的行政行为的公开情况，按照国家有关规定将行政复议决定书向社会公开。”行政复议决定书网上公开制度以公开促公正，进一步增强行政复议透明度，提高行政复议公信力，保障行政复议当事人、社会公众的知情权、参与权和监督权，有利于统一行政复议办案标准，提升行政复议案件审理质量。

　　行政复议具有其他解纷机制所不具有的优越性，新修订的行政复议法通过体制机制变革，进一步强化行政复议公正高效、便民为民的制度优势，弥补其在公正性上的天然劣势，让行政复议具有更加旺盛的生命力，为推进国家治理体系和治理能力现代化以及中国式现代化建设提供有力法治保障。

　　（作者为江苏省司法厅党委委员、副厅长，江苏省法学会行政法学研究会副会长）