检察公益诉讼在社会治理中的价值及策略

　　检察公益诉讼，是指人民检察院作为公共利益的代表，根据民事诉讼法、行政诉讼法等法律规定，对在履行职责中发现的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护等领域损害国家利益或者社会公共利益的案件，向有关主体发出检察建议或向人民法院提起诉讼的法律制度。在“四大检察”中，与传统的刑事、民事、行政等具有历史沿革的检察职能不同，检察公益诉讼是在党的十八届四中全会之后探索建立的一项制度。虽然历史并不悠久，但是随着近年来的不断探索和发展，检察公益诉讼的地位和作用显得越来越重要，也越来越被外界熟知和关注。

　　检察公益诉讼的社会治理价值

　　检察公益诉讼制度虽然确立时间较短，但是发展后劲和活力十足，实现了国家治理模式创新，主要体现在以下两个方面：

　　检察公益诉讼为推进全面依法治国提供强有力的制度保障。我国检察公益诉讼制度从无到有，且影响力持续增强，产生这一成效的关键在于党中央将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，加强党对全面依法治国的集中统一领导，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，开创了全面依法治国新局面。随着全面依法治国的持续走深走实，有关职能部门深刻认识到促进国家治理的紧迫性、重要性，并主动树立法治思维，在实践中更加侧重于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾，维护社会公平正义，这使得检察公益诉讼应用深度、广度拓展有了实践基础。

　　检察公益诉讼制度的融合性为提升社会治理价值奠定坚实制度基础。检察公益诉讼制度之所以能够发挥社会治理价值，根本逻辑在于毫不动摇地坚持党的领导，通过统筹协调、综合发力、同向而行，充分彰显出我国的制度优势。换句话说，党的领导是检察公益诉讼制度落地、发展的先决条件。另外，我国检察公益诉讼制度以维护人民利益为终极目标、指导方针，面向社会各个行业领域、阶层，广泛吸收群众力量，通过群众大力支持，为制度发展注入生机活力。检察公益诉讼制度从正式建立、落地实施开始，就将诉讼侧重点放在生态环境、自然资源保护、食品药品安全等方面，即检察公益诉讼的核心都围绕着人民群众关注关心的公共利益。这不仅调动了群众参与的积极性，也很好地夯实了检察公益诉讼的社会基础。检察公益诉讼制度并非独立存在的，作为一项社会治理制度，它是公益保护、中国检察的制度体系中不可缺少的组成，这意味着公益保护是一项系统工程，倘若要将社会治理价值最大程度发挥出来，必须与其他相关制度协同发展，凝聚成公益保护合力。

　　检察公益诉讼发挥社会治理价值的策略

　　把握检察公益诉讼的内在规律。当前，我国检察公益诉讼工作已经进入稳步发展阶段，实践中，首先，要突出监督重点。聚焦缺少适合主体、维权救济渠道缺失导致的公益受损现象，立足于检察职能，通过加强调配，与行政机关形成执法合力，凝聚双方智慧共同探索解决社会治理问题的新路径，以此来达到激活、完善制度的作用。其次，要加强制度衔接。之所以存在公益受损问题，根源在于有关职能部门之间存在职能交叉现象，无法真正实现齐抓共管。而公益诉讼具有一体化的优势效能，可以很好地督促多个主体、责任部门共同参与，实施联合执法，依托联手共治的力量，构建社会精诚共治的大格局。最后，完善相关制度。检察机关除立案办理公益诉讼案件外，还要延伸办案职能，使之与社会治理进行深度融合，促进诉源治理，进一步完善各行业领域的社会治理体系，力求做到标本兼治。

　　完善检察公益诉讼工作机制。检察公益诉讼工作全面展开后整体上呈现出良好的发展态势，但客观存在一些问题，比如案件结构不足、办案质效不高、工作发展不平衡等。破解这些难题，逐步完善检察公益诉讼制度，必须从以下几个方面着手：第一，各级检察机关需要围绕被监督行政机关带来的工作阻力，主动自觉接受党委领导，向党委报告工作，加强与行政执法单位的良性互动，因地制宜，逐步建立内外协调的沟通协调机制，从根源化解个案办理的各种阻力。第二，在跨区域公益损害治理过程中，必须建立健全检察协作机制。针对问题线索存量多、办案力量不足等问题，建议合理编制办案一体化协作机制，让检察工作走深走实。第三，针对案件办理阶段调查取证困难问题，建立健全调查保障机制，适当加大资金投入，用于支持调查设备配备、快速检测实验室搭建等。第四，在社会治理过程中，采取多样化公益诉讼方式，如圆桌会议、公开宣告、听证会等，依托代表委员、专家学者的力量，促使公益诉讼公众参与度、公信力得到显著提升。第五，考虑到部分检察人员综合素质薄弱，无法很好地适应公益诉讼的业务需求，建议加大教育培训力度，将典型案件引入培训课程中，力求让公益诉讼队伍整体素质得到有效提升。

　　完善检察公益诉讼立法。检察公益诉讼是一项新型法律制度，尽管已有相关立法，但整体来看，规定比较分散，无法适应公益诉讼发展进程，建议相关立法、规范保障进一步完善。完善检察公益诉讼立法，建议率先解决下列几项问题：第一，合理划分公益诉讼案件范围。近几年，各地检察机关相继在一些全新领域展开探索，比如特殊群体权益保护、互联网侵害、文物及文化遗产保护、生态环境等，且办理了很多典型案件。但因为没有明确法律授权，无形中增加了诉讼难度，因此，建议通过立法对公益诉讼案件受理范围作出详细具体的规定。第二，完善检察机关调查取证权。在检察机关围绕民事公益诉讼开展调查取证工作中，权力行使的主要依据是民事诉讼监督中的调查核实权，难以有效适应新时期的案件办理要求，比较典型的是没有权力从金融机构处查询资金往来情况，如果遇到国有资产保护领域的行政公益诉讼案件，在办理过程中势必会遇到阻碍。建议根据我国实际情况依法赋予检察机关在必要情况下采取强制措施的权力，为司法取证提供便利。第三，梳理多元诉讼关系。在民事公益诉讼中，其主体包括检察机关、审判机关、行政机关、社会组织，相互之间默契配合、各司其职。在确立检察公益诉讼法时，应对检察机关在公益诉讼中的主体地位进行明确，在此基础上梳理好社会组织、行政机关民事诉讼提起的顺序，确保诉讼程序紧密衔接、高效推进。第四，规制公益诉讼实体问题。检察公益较显著的特点是制度性、理论性，但在公益诉讼实践中逐步暴露出一些与常规诉讼法不适配的现象，比如生态环境损害赔偿资金管理、刑事附带民事诉讼范围、举证责任的分配及证明标准等，这需要立法重新作出回应。

　　完善公益诉讼理论支持体系。建议完善检察公益诉讼理论支持体系，加大对时代背景、中国特色的研究力度，建立适合我国国情的检察公益诉讼理论体系，聚焦我国公益诉讼发展中存在的问题，探索行之有效的中国方案。具体到实践中，要加强公益诉讼、法律监督关系的理论研究，要科学回应公益诉讼制度的构建、机构设置、机制模式等方面的问题。在行政公益诉讼方面，检察公益诉讼的制度特色集中体现在检察建议上，要深入探索最大程度发挥检察建议作用的实践策略。在民事公益诉讼中，检察机关并非唯一一个具有启动民事公益诉讼资格的主体，通常还会涉及生态损害赔偿权利人中的其他公益代表，故应深入研究各种性质诉讼主体的权利配置、各种类型司法保护方式的衔接、不同制度统筹安排的策略等。

　　综上所述，检察公益诉讼与人民群众对美好生活的期许、物质需求、精神需求存在密切联系。为了将检察公益诉讼的社会治理价值充分发挥出来，检察机关应在守护绿水青山、维护舌尖安全、深化文物保护等领域多下功夫，聚焦新领域的痛点难点问题，通过把握检察公益诉讼的内在规律、完善检察公益诉讼工作机制、完善检察公益诉讼立法、完善公益诉讼理论支持体系等策略，将检察公益诉讼落实落细。

　　（作者单位：山西省大同市天镇县人民检察院）