行政复议前置制度的规范构造

　　行政复议法关于复议前置制度的修订，主要涉及三个方面：行政复议前置范围的解释方向、前置范围的具体划定及提高规范位阶、强化“告知”程序等配套制度。

　　新修订的《中华人民共和国行政复议法》2024年1月1日起实施，其第二十三条集中规定了“申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼”的内容，这被视为行政复议前置制度，也是此次行政复议法修订的一大亮点。该修订既是落实“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”精神的应有之义，也是为行政争议提供低成本、高效率解决路径的必然之举，有利于满足新时代人民群众的获得感。鉴于此，在科学立法任务达成后，从“严格执法、公正司法、全民守法”的角度挖掘行政复议前置制度的规范构造，成为推进新修订的行政复议法有效实施的重要问题。

　　行政复议法关于复议前置制度的修订，主要涉及三个方面：行政复议前置范围的解释方向、前置范围的具体划定及提高规范位阶、强化“告知”程序等配套制度。其中，较受关注的是前置范围的具体划定，其一方面回应了完善行政复议制度体制机制的现实需求，为行政复议与行政诉讼可能存在的“制度竞争”提供了一种解决方案；另一方面也是对我国行政复议多年实践经验的充分总结：通过行政复议化解行政争议不仅必要，而且有成本、效率等优势，还更容易让公民、法人和其他组织得到纠错救济。比如，来自上海市司法局的数据显示，上海市2020年至2022年行政复议的综合纠错率分别为6.8%、6.8%、4.6%，而这三年间行政诉讼综合纠错率分别为3.0%、4.3%、3.6%，明显高出不少。因此，有必要进一步强化行政复议对行政争议的吸纳能力。鉴于此，行政复议前置制度的规范构造，应从前置范围的解释方向、前置范围的具体情形及规范位阶、告知程序等配套举措出发，增强行政复议监督依法行政和实质性化解行政争议的效能，彰显新时代行政复议在深化全面依法治国实践中的重要作用。

　　明确前置范围的解释方向

　　和现行行政复议法相比，新修订的行政复议法第二十三条第一款对行政复议前置范围的规定，增加了对“当场作出的行政处罚决定不服”“认为行政机关存在未履行法定职责”“申请政府信息公开，行政机关不予公开”三种情形，这在学理上和实践上都可以获得证成，并可提炼出行政复议前置范围条款的解释方向。

　　从学理上看，新修订的行政复议法的这一规定未将所有行政复议案件均设定为前置模式，这不仅符合行政复议领域“可选择为原则、前置为例外”的一贯思路，还较为集中地将执法中的常见事项统摄列入前置范围，包含专业性较强的案件、复议机关具备解决争议优势的案件等。这昭示出对行政复议前置范围开展解释的方向：在立法已经扩大前置范围前提下，法律解释应尽量严格进行，不再作二次扩大解释。

　　从实践层面看，严格开展行政复议前置范围的适用，亦可获得实定法的充分支撑。当场作出的行政处罚决定情形，从2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》中可以找到依据，该法在“行政处罚的决定”章节设置了类似“总论—分论”的结构：所有行政处罚决定应当遵循一般规定并按照“普通程序为原则，当场处罚程序为例外”加以理解，这是开展行政复议前置范围构造的规范起点之一。“认为行政机关存在未履行法定职责”情形，则可以借鉴新修订行政复议法的规定，从行政许可、行政给付、申请合法权益保护等角度展开法律解释。申请政府信息公开，行政机关不予公开情形，更有《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）专门加以规定。2019年修订后的《政府信息公开条例》，将“不予公开”作为法定答复类型明确进行了规定，这对理解行政复议前置范围发挥着“规范协同”的作用，可直接借鉴。综上，对行政复议前置范围开展严格解释，杜绝解释上的随意扩大，有明确的实定法基础。

　　划定复议前置的具体范围

　　其一，新修订的行政复议法第二十三条第一项确立的“当场作出的行政处罚决定”情形，可在行政处罚法中找到相应规定。行政处罚法第五十一条规定，“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚，可以当场作出行政处罚决定。”由此可见，违法事实确凿、有法定依据，且对个人处200元以下、对法人或者其他组织处以3000元以下罚款或者警告的行政处罚，行政复议机关可以进行审查、处理。

　　其二，新修订的行政复议法第二十三条第一款第三项明确的“认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责”情形，学理上称之为“行政不作为”。从内涵上看，可以行政机关的作为义务与公民、法人、其他组织的申请行为之间的不匹配关系作为实质认定标准；从外延角度看，若与行政复议法第十一条之规定进行体系化阐释，可理解为“申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服”“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复”“申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障，行政机关没有依法给付”等具体情形。因此，将“未履行法定职责”定为行政复议前置情形较为妥当。

　　其三，新修订的行政复议法第二十三条第一款第四项明确的“申请政府信息公开，行政机关不予公开”情形，是依法申请政府信息公开制度中常见的答复类型之一。此处，“不予公开”应作严格解释，应只包含依据《政府信息公开条例》第十四条、第十五条、第十六条作出的不予公开决定，也即仅限于《政府信息公开条例》第三十六条第三项规定的答复类型，而不应扩展到不构成政府信息、政府信息不存在、不予重复答复等情形。这有利于体现出政府信息公开案件复议前置范围“有所为、有所不为”的原则，避免将所有政府信息公开案件统统纳入复议前置范围。更重要的是，给予政府信息公开申请人救济方式的选择权，并不会过度加重海量案件涌入行政诉讼引起的审判负担，主要在于行政诉讼法第八十二条的规定已将所有政府信息公开案件纳入简易审判程序，在一定程度上已可起到“减负”效果。总之，涉“不予公开”的政府信息公开案件，因具备相当专业性，将其作为行政复议前置范围，更易发挥行政复议机关的专业能力和监督功能，较为妥帖。

　　配套提高规范位阶和强化程序

　　此次行政复议法修订，将现行法第十六条“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼”之规定，改为“法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形”。该规定作为行政复议前置范围的配套举措，实质上将行政复议前置范围设定的规范位阶，由法律、行政法规、地方性法规提升为法律、行政法规。从制定主体角度看，这一修订也可看作是在前置范围设定问题上，中央立法享有地方立法所不具备的独占规定权，符合司法制度“全国一盘棋”的基本思路。该规定的落实，很大程度上有赖于立法清理工作，以避免下位法与上位法抵触等消极后果的出现。比如，《黑龙江省审计条例》第四十七条规定：“对审计机关作出的审计决定不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”该地方性法规的内容，与“对审计机关作出的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”表述相比较，实质上将被审计单位的救济权限定为“复议在先、方能诉讼”，可能存在与新修订的行政复议法相抵触的问题，亟须修改。

　　行政复议前置范围的扩大，需通过制度配套为公民、法人和其他组织提供权益保障。行政复议制度总体上按照“可选择为原则、前置为例外”的逻辑运行，也正是因为如此，在开展行政复议前置制度的规范构造时，更应注重保障公民、法人和其他组织的合法程序权益。新修订的行政复议法第二十三条第二款专门规定，对前款规定（复议前置）的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。“应当告知”的规定，以强制性为行政机关施加了告知义务，这是从程序角度为进入行政复议前置案件的公民、法人和其他组织所提供的一种保障，与现行其他行政决定文书中应当载明复议权、诉权的规定如出一辙，应成为行政复议前置案件必备的程序。

　　本文为国家社会科学基金项目一般课题“数字化行政的法律治理研究”（项目批准号：2023BFX009）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：华东师范大学法学院）