公众参与气候治理的机制及拓展方向

　　习近平总书记在2023年7月召开的全国生态环境保护大会上强调，要激发起全社会共同呵护生态环境的内生动力。实现这一目标，不仅需要加强宣传教育、形成激励机制，从而调动全社会共同呵护生态环境的积极性，也需要进一步建立健全各类机制，引导各主体积极行动与国家气候治理的总体部署形成合力。随着“双碳”目标的提出，如何提升气候治理能力成为当前我国生态环境治理面临的一个重要课题。笔者结合应对气候变化行动的独特性，试探讨当前公众进一步参与气候治理机制的完善和发展。

　　公众参与气候治理的制度建设现状

　　我国气候治理体系中有诸多环节都涉及公众参与，其中主要环节包括信息获取、公众监督及司法救济，原有的环境治理体系为公众参与气候治理提供了一定渠道。在“双碳”目标提出后，一些结合应对气候变化行动特点制定的新规定使得相关机制更加健全。

　　在信息获取环节，环境保护法规定，政府主管部门、监管部门和重点排污单位，有公开相关环境信息与建设项目环境影响报告书的义务，公民和各类组织有获取环境信息的权利。2021年以来，生态环境部先后印发《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》《关于在产业园区规划环评中开展碳排放评价试点的通知》等文件，并陆续发布典型案例，逐步探索将温室气体排放影响纳入环评的具体实施方案。

　　在公众监督环节，环境保护法、民事诉讼法及相关司法解释建立了举报、生态环境公益诉讼等多种监督机制。有研究指出，生态环境公益诉讼也可以用于监督企业的气候行动。2023年4月，广受社会关注的典型案件“甘肃弃风弃光案”以当事人达成调解协议告终。调解协议肯定了双方当事人为推动低碳发展、促进能源转型所作出的努力，并促成电力公司进一步加强投资建设，提升新能源电力消纳能力。该案取得的成果证明，公益诉讼作为公众参与气候治理的法律机制之一，具有一定的可行性与有效性。

　　在司法救济环节，2021年最高人民法院发布的《环境资源案件类型与统计规范（试行）》指出，气候变化应对类案件，是指在应对因排放温室气体、臭氧层损耗物质等直接或间接影响气候变化过程中产生的刑事、民事、行政以及公益案件。尽管侵权之诉并不是我国公众参与气候诉讼的主要路径，但许多进入诉讼程序的与气候变化相关的合同纠纷与碳汇交易案件，也为通过司法落实我国应对气候变化政策提供了契机。

　　备案审查作为公众参与气候治理的途径

　　公民或社会组织除通过为环境治理设置的专门机制参与气候治理外，还可以借助一些通用的公众参与机制为气候治理作出应有的贡献。目前，应对气候变化领域的公众参与活动主要集中于气候政策落实的末端，即实施阶段。政策的实施需要以法律规范为依据，因此确保应对气候变化规范体系的一致性是有效落实气候政策的先决条件。近年来，备案审查机关开展了多项行动以维护国家法治统一，助力生态环境保护，但还没有覆盖应对气候变化相关的全部领域。公众通过备案审查机制参与气候治理的潜力还有待进一步发掘。

　　今年8月，全国人大常委会法工委法规备案审查室有关负责人公开介绍，2017年至2019年，全国人大常委会法工委通过专项审查与清理行动，对生态环境保护领域的地方性法规及其他规范性文件进行了系统性的审查与梳理，推动修改、调整与上位法律法规存在抵触或其他相符性问题的地方性法规1000余件，其他规范性文件1万余件。近年来，相关工作又扩展到野生动物保护、长江与黄河保护等领域。全国人大常委会法工委在专项审查中发现与上位法不一致，特别是存在放松管控、降低标准等问题的，要求制定机关及时修改、废止。

　　根据立法法第一百一十条的规定和一些省份的有关规定，除备案审查机关进行主动审查、专项审查外，公民和组织也可以就相关法规和其他规范性文件提出审查建议。例如，《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第十四条规定：“本条例第十三条规定之外的其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民认为规范性文件与法律、法规相抵触的，可以向接受该规范性文件备案的市或者区人大常委会书面提出审查建议，由备案审查工作机构接收、登记，并进行研究，必要时，送有关专门委员会或者常委会有关工作机构进行审查。”近年来，备案审查的公众参与路径得到激活并不断完善，成为汇聚民智的有效机制，也成为践行全过程人民民主的载体。不同于传统的生态环境保护问题，应对气候变化不仅涉及环境保护领域的法律法规，还涉及可再生能源开发利用、能源节约、电力使用、自然灾害应对等诸多领域法律法规与政策的落实。长期从事有关工作的公民、研究气候变化问题的学者和热心应对气候变化公益行动的社会组织等社会主体，在生活、工作、研究和实践中更容易接触到相关法律法规与政策的适用，从而发现各类下位规范中可能存在的瑕疵。公众通过备案审查机制汇总、报告具有共性的合法性疑问，可以起到“过滤网”的作用，协助备案审查机关及时发现问题，聚焦重点工作领域，并减轻工作负担。

　　除可以帮助备案审查机关识别问题外，公众还可以及时“汇报”问题。例如，在全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编著、中国民主法制出版社2020年8月出版的《规范性文件备案审查案例选编》一书中就有这样一个案例：全国人大常委会法工委根据公民提出的审查建议，研究发现某省“关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定”存在不当增设行政处罚的情况，并促成制定机关修改规定，从而避免了过度处罚。在公众参与下，备案审查机关不论是处理哪一类问题，都有助于我国应对气候变化法律与政策的严格落实。

　　进一步完善公众参与气候治理机制的方向

　　传统的环境治理问题多发生在特定区域，影响特定群体。相比之下，气候变化对国家经济、居民生活的影响更大、范围更广。因此，妥善应对气候变化需要政府在制定有关规划时更好地进行统筹、协调。目前，我国应对气候变化规划环节的公众参与机制还有待进一步完善。

　　参与环境影响评价是公众参与规划、反馈信息与意见的重要路径，但是狭义的环境影响评价不足以充分反映应对气候变化所需的全部信息。《中华人民共和国环境影响评价法》第十一条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”如前所述，将碳排放影响纳入环评体系的试点工作已开始进行。2021年5月，生态环境部印发的《生态环境部关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》第三条第（七）项规定，将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系。各级生态环境部门和行政审批部门应积极推进‘两高’项目（高耗能和高排放项目）环评开展试点工作，衔接落实有关区域和行业碳达峰行动方案、清洁能源替代、清洁运输、煤炭消费总量控制等政策要求。《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》《关于在产业园区规划环评中开展碳排放评价试点的通知》等文件要求，试点对“两高”项目进行碳排放水平测算，并提出减排优化建议。值得注意的是，减少碳排放以减缓气候变化只是应对气候变化的一个方面。鉴于我国有的地区受气候变化影响风险较大而适应能力较弱，在规划阶段加入包含气候变化风险评估、脆弱性评估等评价标准在内的“气候变化适应评价”同样具有重要意义。此外，特定的规划虽然可能对应对气候变化有益，但是对传统经济产业有所影响，从而改变当地就业结构和发展方式，进而产生多重影响。

　　因此，未来还需要进一步研究如何通过具体制度安排和程序性规定，扩大影响评估活动的范围并加强公众反馈与沟通机制，以精准定位气候变化适应工作中需要优先考虑的问题，了解利益相关方在绿色转型过程中不同方面的诉求，进而为规划的合理性、可行性和有效性提供更全面的保障。为此，除考虑出台“应对气候变化法”和在相关法律法规中明确有关要求外，还需要制定具体的程序规则与指导方案。

　　（作者单位：清华大学法学院）