强化新时代行政裁量基准三维监督体系之路径

　　在现代社会，宪法和法律呈现原则性、纲要性和框架性等规范特征，高位阶立法主要作为框架秩序而存在。这使得国家统一立法很难再用条件式构造的法律规范精确调控多元价值冲突，转而以目的性条款将大量具体需要规制的问题交由行政机关制定实施细则，也使得行政立法与执法均获得了相当程度的裁量判断空间。

　　行政裁量治理的关键在于健全裁量基准制度。目前，国内学界对裁量基准的通行理解为“行政自制规范”。这一方面基于现代国家立法和司法控制行政裁量的有限性，另一方面着力凸显现代行政职能的积极性、能动性和形成性等特质。笔者认为，对标新时代法治政府建设的战略定位和优化营商环境的现实需求，有必要以整体治理为基础，从行政自治走向三维监督，提升行政裁量基准制度运行的质效。

　　加强行政裁量基准适用的事前合法性审查

　　在我国，针对行政规范性文件开展事前合法性审查并非新生事物。2010年的《国务院关于加强法治政府建设的意见》，就已经明确了“行政规范性文件未经法制机构进行合法性审查的不得发布施行”的要求。党的十八大以来，多部重要文件都重申了这一点。比如，2013年印发的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制；2015年中央印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出，完善规范性文件制定程序，落实合法性审查、集体讨论决定等制度，实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度；2018年《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》提出，确保所有规范性文件均经过合法性审核，保证规范性文件合法有效。

　　立法层面，2021年新修改的行政处罚法增加了作出处罚决定之前应由相关工作人员进行合法性审核的四种情形。2023年4月1日施行的《浙江省行政合法性审查工作规定》将行政处罚、重大行政决策、其他重大行政执法决定和行政协议纳入事前合法性审查，是全国首部规范行政合法性审查的创制性地方政府规章。其中，“裁量基准运用是否适当”被纳入“重大行政执法决定合法性审查内容”，县级以上人民政府的重大行政执法决定提交合法性审查时，承办单位向政府办公机构提供的审查材料包括“有关行政裁量的理由说明”。

　　关于裁量基准运用的“适当性”判断标准，主要包括裁量基准的法律规范形式（规范性文件或者规章）的适宜性、制定依据、制定主体与权限、制定程序与内容的合宜性等。若以行政处罚为例，则“行政裁量的理由说明”大体上包括：对于从轻、减轻、免除、从重或加重等不同行政处罚情形，作出处罚决定的裁量理由说明是否充足；行政主体依照处罚幅度的中线范围进行处罚时，对裁量依据与裁量基准的综合释明；行政执法理由不明确是否会使处罚有失公正。总之，这种事前合法性审查有助于从源头上预防行政争议，有积极的法治意义。

　　提升裁量基准适用过程的数字监督

　　近年来，浙江省的裁量基准制度走在全国前列，尤其是浙江开展的“大综合一体化”行政执法改革试点项目，取得显著成效。目前，浙江各级行政部门根据法律法规的立改废、上级机关统一执法政策和本地实际执法状态，适时修订颁布相关领域裁量基准，更大程度上彰显出裁量基准的“上下贯通”功能。

　　鉴于行政执法裁量权的标准认定困难、权力运用和考核监管不当等实务界面临的普遍问题，浙江省推出“浙里执法有度行政处罚裁量监督应用平台”，从事前、事中和事后三个方面监督执法。其中，“事前防范+培训考核”主要体现权力规则化，包括裁量基准权威发布、统筹规范性文件、平衡性合理性审查、强化执法主体责任和开展业务培训；“事中规范+预警监督”致力于规则数字化，主要有办案全过程记录、裁量规范化和便捷化、实时操作预警（三色码），实时操作预警以“裁量规则库+案件库”通过算法来实现，对执法全过程进行数字监督；“事后评查+评估评价”彰显数字智能化，主要包括快速流转流程、优化评查程序、事后综合评查和群众参与体系等四个模块。

　　在该平台的运行中，实时操作预警（三色码）具有突出的数字化监督功能。三色码分布可以直观呈现执法单位在某一项执法事项上的集体经验均值，客观上对个体执法决策有监督预警效果，对评价个体执法决策有统计学上的观察价值。笔者以浙江省海盐县2021年建筑施工企业未履行安全管理职责的处罚情况为例进行简单介绍。该执法事项罚款的集体经验均值在1989元左右，标准差为1007元左右。根据统计学上正态分布的经验法则，大多数罚款数值（超过68%）均分布在距离中心分布1个标准差之内的范围，绝大多数的数值（超过95%）分布在距离分布中心2个标准差之内的范围内。由此，可以选取1989元为中轴，左右各扩1007元作为偏离范围，绿码区为1000-2996元（不能超法定幅度），案件数117（占80.1%）；扩展2014元偏离范围，属于黄码区，案件数为24（占16.5%）；红码区偏离值为大于2014元，案件数为5（占3.4%）。按学界对集体经验、个体决策与偏差识别的认识，以上统计显示个体执法裁量偏离符合正态分布，数字监督效果较明显。

　　侧重执法裁量理由的司法监督

　　行政行为必须说明理由，行政执法裁量行为也应如此。我国行政执法裁量基准的情节细化，使其通过压缩裁量区间成为链接规范与事实的中介，裁量基准在行政执法过程中实际上充当了裁量理由的角色。为了实现执法个案正义，行政机关负有制定高质量裁量基准的义务，但行政执法应当趋向于“依靠而不依赖裁量基准”的立场。在减轻、从轻、从重、加重等不同处罚情势下，当事人的权益影响程度存在差异，执法者执行或逸脱裁量基准的说理强度亦有所差别。当逸脱裁量基准时，执法裁量受行政处罚法上的过罚相当等原则的约束。无论哪种情形，都是执法裁量理由的司法监督场域。

　　关于执法裁量理由的司法监督，尽管我国目前实务界尚未形成一条清晰的脉络，但典型的个案为我们提供了方向指引。

　　比如，在浙江杭州某炒货店“最”字广告用语行政处罚案中，西湖区市场监管局和作为复议机关的杭州市市场监管局根据《中华人民共和国广告法》第五十七条和《杭州市规范行政处罚自由裁量权的规定》第九条第三项、第四项的规定，强调“20万元罚款已是最低罚款额度”。一审法院变更判决为罚款10万元，且得到二审法院认可。关于该案的法律适用，二审法院指出，行政机关根据广告法规定作出行政处罚以前，除了要查明基本违法事实外，还应当根据行政处罚法规定查明当事人是否存在依法从轻、减轻或者不予行政处罚的法定情形，再根据查明事实进行裁量并作出相应的处理，这是过罚相当原则的内在要求。关于案涉行政处罚决定的裁量因素，法院认为西湖区市场监管局除应查明基本违法事实外，还应考量案涉违法广告行为的具体事实、社会危害性、自制发布展示于店铺内外与通过大众传媒发布方式的差异性等因素。从中可以看出，西湖区和杭州市市场监管局对杭州某炒货店的行政处罚裁量理由在一审和二审法院看来并不具有充足性，故而法院作出变更判决。

　　在湖南郴州某公司诉原国土资源部国土资源行政复议决定再审案中，最高人民法院以行政合理原则为出发点，强调涉案行政复议决定并没有体现相应的裁量因素，因为法院唯有以书面理由说明才能“知晓决定考虑了哪些相关因素及是否考虑了不相关因素”，进而有效审查和评价决定的合法性。该司法态度有两点新意：一是有效弥补了行政复议法未明确规定复议决定说明裁量理由的缺陷；二是初步揭示了行政裁量说明理由义务的核心内容：对应行政行为的复杂性、对公共利益及相对人权益影响的程度、行政行为的裁量余地大小等。这为地方法院对行政裁量决定理由说明义务的司法监督作了很好的示范，为裁量说理的充分性判断提供了参考。

　　（作者分别为浙江省社科联《浙江社会科学》杂志社副研究员、中国计量大学法学院教授）