危险化学品安全法的定位、理念与立法选择

　　随着青岛“11·22”、天津港“8·12”和江苏响水“3·21”等重特大事故的发生，危险化学品安全问题成为社会关注的焦点，危险化学品安全法立法应时启动。2020年10月，应急管理部公布《中华人民共和国危险化学品安全法（征求意见稿）》〔以下简称《危险化学品安全法（征求意见稿）》〕，面向社会公开征求意见。《国务院2022年度立法工作计划》《国务院2023年度立法工作计划》连续两年将危险化学品安全法列入“预备提请全国人大常委会审议危险化学品安全法草案”。2023年9月7日公布的《十四届全国人大常委会立法规划》将危险化学品安全法列入第一类“条件比较成熟，任期内拟提请审议的法律草案”立法项目，危险化学品安全法进入实质性立法阶段。

　　作为全国人大常委会拟审议的首部化学品专门立法，危险化学品安全法具有重要意义，不仅呼应了《危险化学品安全管理条例》法律位阶低、实施操作难的问题，还在现有危险化学品安全管理法规基础上积极回应了实践中构建危险化学品安全长效机制的制度需求，结构性地整合、优化了危险化学品安全管理法律、行政法规、部门规章、地方性法规、技术标准和行之有效的实践做法，为完善我国化学品安全管理法律体系奠定重要基础。作为我国首部化学品专门立法，危险化学品安全法立法有必要对当下的一些争议和讨论进一步厘清。

　　危险化学品安全法的定位

　　危险化学品安全法的定位决定立法理念、总体框架和主要制度。从化学品风险管理立法视角看，规范化学品“生产安全”的化学品安全立法只是化学品风险管理法律规制的内容之一。化学品法律体系还包括化学品作为材料或者添加剂等进入食品、化妆品等产品的“消费安全立法”；保护生态环境、防止化学品污染环境的“环境安全立法”；规范易制毒化学品、易制爆化学品等化学品风险防控的“公共安全立法”。化学品生产安全、化学品环境安全、化学品消费安全、化学品公共安全四者之间因风险的产生机制、法律权利义务的衔接、法律责任的归责等而产生关联，互为因果，甚至叠加、交叉、重合。例如化学品生产安全事故的影响可能超出厂区、社区，酿成公共安全事故。因此，化学品风险管理立法需要遵循系统思维、综合思维，以构建化学品安全法律体系为目标。在四个化学品安全之中，《危险化学品安全法（征求意见稿）》的基本定位是化学品生产安全立法，但也涉及公共安全、环境安全。需要讨论的是，危险化学品环境安全要不要单行立法。《危险化学品安全法（征求意见稿）》第一条的立法宗旨之一是“保护环境”，但全文的生态环境保护内容表述略有欠缺。统观《危险化学品安全法（征求意见稿）》全文，“保护环境”只规定了生态环境主管部门的职责，规定生态环境主管部门“依照职责分工调查相关危险化学品环境污染事故和生态破坏事件，负责危险化学品事故现场的应急环境监测”“发现危险化学品安全与环境隐患，责令立即消除或者限期消除”，负责废弃危险化学品的处置安全，但又强调“废弃危险化学品的处置，有关环境保护的法律、行政法规和国家有关规定另有规定的，适用其规定”。对于危险化学品生产、贮存、使用、经营、运输和废弃处置单位的环境安全主体责任规定较少。如果危险化学品环境安全不再另行立法，《危险化学品安全法（征求意见稿）》需增加、完善相关内容。如果危险化学品环境安全另行立法，需要从法律体系角度统筹危险化学品安全法与后续化学品安全立法的关系。

　　危险化学品安全法的风险管理理念

　　在世界范围内，美国的《有毒物质控制法》和欧盟的《欧盟化学品注册、评估、授权与限制法》是最具代表性的两种化学品立法管理模式。美国的《有毒物质控制法》，采取“无毒假定”风险管理理念，适用于工业化学品生产、进出口申报以及测试评价。除《有毒物质控制法》外，还包括《联邦有害物质管理法》《危险物品运输法》《有害物质包装危害预防法》《消费产品安全法》等。欧盟的《欧盟化学品注册、评估、授权与限制法》，采取“化学品有害推定”的风险管理理念，规定进口和在欧洲境内生产的化学品必须通过注册、评估、授权、限制的一套综合性程序，要求企业登记其生产或进口的一切化学品，并申请获取对最危险物质的授权批准，使用统一的方法，在化学品生产、使用、销售等环节控制现有化学品和新化学物质。《危险化学品安全法（征求意见稿）》采取“化学品有害推定”的风险管理理念，以化学品有害推定对化学品作业安全、运营安全各个环节、各项制度进行顶层设计。它的定位清晰，但在称谓上沿袭《危险化学品安全管理条例》，使用“危险化学品”这一概念。该概念的使用彰显了对“化工品安全”的不同理解。化学品生产安全立法重在预防、减少化工行业安全生产事故。此领域的国际公约《作业场所安全使用化学品公约》（1994年经全国人民代表大会常务委员会批准我国加入该公约，并由原劳动部、原化学工业部颁发《工作场所安全使用化学品规定》），严格区分“hazardous chemical”与“dangerous goods”，通常译为“危害化学品”与“危险品”。2003年联合国发布的《全球化学品统一分类和标签制度》（GHS）将化学品的危害和风险分类扩展到3大类28项，这使得危险化学品范围扩大。我国发布的《危险化学品目录（2015版）》列入危化品2828种，但易制毒化学品是否属于危险化学品，《危险化学品安全法（征求意见稿）》曾将其加以规定，但又予以删除，这表明了立法机关的审慎。由此可见，严谨确定危险化学品安全法的法律名称确有必要。

　　危险化学品安全法的立法选择

　　虽然危险化学品安全法是我国首部化学品或者危险化学品法律，但其立法基础较为扎实，具有良法善治的制度资源。危险化学品安全法应充分吸纳现有法律的相关制度，消弭不同法律法规之间的冲突，填补立法空白，《危险化学品安全法（征求意见稿）》基本实现了这一目标。它吸纳《中华人民共和国安全生产法》，从人员配备、安全评价、安全设施设计、建设项目验收、容器和运输工具、建立安全管理制度、采取安全措施等方面规范了危险化学品管理；与《中华人民共和国突发事件应对法》衔接，规定危险化学品单位制定应急预案，排查隐患并消除，防止突发事件。同时，《危险化学品安全管理条例》《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》《生产安全事故应急条例》《安全生产许可证条例》等10余部行政法规、数十部部门规章、地方性法规规定了危险化学品安全管理具体领域的操作性规范，《危险化学品安全法（征求意见稿）》吸收了其主要精神。尤其需要指出的是，《危险化学品安全法（征求意见稿）》增加了危险化学品“废弃处置安全”一章，弥补了《危险化学品安全管理条例》的立法空白，具有重要意义。此外，危险化学品安全法吸收了《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》主要精神，以防控系统性安全风险为重点，完善和落实安全生产责任和管理制度，建立安全隐患排查和安全预防控制体系，加强源头治理、综合治理、精准治理，着力解决基础性、源头性、瓶颈性问题，加快实现危险化学品安全生产治理体系和治理能力现代化，全面提升安全发展水平。

　　《危险化学品安全法（征求意见稿）》的一大亮点是依据2018年中共中央机构改革，重构了应急管理、工业和信息化、公安、生态环境、卫生健康、市场监管、交通运输、农业农村、海关主管部门的地方属地监管责任，厘清了不同部门分工及职责中的接口，考虑了必要的协调机制；突出基于风险实施不同强度管理和优先追求本质安全、工程手段和设备设施完整性；增设没收从事非法活动的有关工具、设备、原料，并处货值金额5倍以上10倍以下的罚款等20余种行政处罚，对严重违法行为实行“双罚”措施，有关部门实施联合惩戒的具体方式。但应注意立法的比例原则和合理原则，危险化学品主管部门应遵循预防性监管原则，厘清监管责任与生产经营单位主体责任的界限，避免主管部门监管替代企业安全管理。

　　（作者为北京化工大学教授、北京安全生产法治研究会会长）