检察公益诉讼案件范围的综合考量

　　9月7日，十四届全国人大常委会公布立法规划，将检察公益诉讼法（公益诉讼法，一并考虑）列入第一类项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。2014年党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”后，检察公益诉讼得到重视。经历局部试点和全面推行后，全国已办理大量公益诉讼案件，受到社会各界广泛关注。

　　作为司法领域的一项新生制度，检察公益诉讼被全国人大常委会列入立法规划，说明该项制度在切实保护公共利益方面发挥了重要作用，亟须立法机关提供进一步的制度支持。检察公益诉讼立法时，建议重点考虑检察公益诉讼的受案范围，这将决定对公共利益进行司法救济的广度和深度，也是检察公益诉讼持续发挥制度效用的前置性问题。

　　检察公益诉讼案件范围的梳理

　　2015年7月1日，全国人大常委会审议通过决定，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点，但未对民事公益诉讼和行政公益诉讼的案件范围予以区分。中央深改组第十二次会议审议通过的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》、最高人民检察院颁布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》及最高人民法院颁布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》都对检察机关可以提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的案件范围作了区分规定。其中，人民检察院提起民事公益诉讼的试点案件范围是“污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，行政公益诉讼的试点案件范围是“生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼”。

　　2017年6月27日，全国人大常委会通过的《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，继续划分出人民检察院可以提起民事、行政公益诉讼的案件范围。其中，民事检察公益诉讼的案件范围为：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为；行政公益诉讼的案件范围为：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的。随后，民事诉讼法和行政诉讼法对检察公益诉讼范围进行了规定。

　　由此可见，无论是试点期间，还是最终修改法律，都对检察机关可以提起的公益诉讼案件范围进行了明确界定。检察公益诉讼法定办案领域是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四大领域。相较而言，民事检察公益诉讼案件范围比行政检察公益诉讼案件范围要小一些。从民事诉讼法中关于公益诉讼的规定可以看出，检察机关与法律规定的机关和有关组织提起民事公益诉讼的范围不尽相同，后者是“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”提起民事公益诉讼。再结合《中华人民共和国环境保护法》第五十八条“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”的规定，“污染环境”与“破坏生态”并列，说明检察机关提起环境民事公益诉讼的案件范围要大于其他公益诉讼主体。对于消费民事公益诉讼，《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定为“对侵害众多消费者合法权益的行为”，但检察机关提起消费民事公益诉讼的案件范围限于“食品药品安全领域”，这又比其他公益诉讼主体受到明显限缩。

　　检察公益诉讼案件范围的思考

　　民事诉讼法和行政诉讼法在明确列举检察公益诉讼案件类型之后，加了“等”字，实践中，“等”字是兜底还是穷尽之意，存在分歧。一是“限缩论”，主张理解为“等内”，检察公益诉讼只有明确的法律授权才可进行。因为检察机关行使公益诉权也是其行使公权力的体现，而公权力是“法无授权不可为”，应防止检察机关基于公共利益而无限发挥公益诉权。二是“扩张论”，主张理解为“等外”，即虽然应当审慎开展公益诉讼工作，但囿于公共利益的特殊性、广泛性及保护公共利益的迫切需要，应当采取广义办案标准和开放立场对待公益诉讼受案范围。

　　按“等内”解读，则对于新的案件范围，只有通过修改立法才能获得合法性；而作“等外”解读，则意味着公益诉讼的受案范围可根据实际情况对该范围进行扩张。笔者认为，检察公益诉讼是典型的客观诉讼，面向的是公共利益保护，这区别于通常民事诉讼所面向的私人权益保护，在行为模式上应采用职权主义模式。按照传统诉讼观念来理解公益诉讼的请求范围，将影响公益诉讼目的的实现。党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”，“扩张论”比“限缩论”更符合检察公益诉讼的制度目的。

　　目前，立法机关通过单行法专门条款授权形式，不断拓展检察公益诉讼的案件范围。例如2018年4月出台的《中华人民共和国英雄烈士保护法》第二十五条、2020年10月修订的《中华人民共和国未成年人保护法》第一百零六条、2021年6月修正的《中华人民共和国安全生产法》第七十四条、2021年8月通过的《中华人民共和国个人信息保护法》第七十条、2022年10月修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》第七十七条等，都明确规定了检察机关在这些领域有权提起公益诉讼。检察公益诉讼的案件范围已逐步拓展到包括英烈保护、未成年人保护、安全生产、军人地位和权益保障、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、农产品质量安全、妇女权益保障等领域，且正在向无障碍环境建设、文物和文化遗产保护等新领域拓展。

　　检察公益诉讼案件范围的立法设想

　　随着我国经济社会的发展，需要通过检察机关介入予以保护的公共利益越来越多。检察公益诉讼立法应统一规定案件范围，从而避免立法碎片化现象。一方面，梳理现行立法和实践中行之有效的案件类型，在条文中将之一一予以规定，通过列举式明确检察公益诉讼的案件范围。除目前的公益诉讼案件类型外，建议增加公民受教育权、证券欺诈、特定人事诉讼案件等新类型。同时，通过兜底条款给予检察机关根据实践需要积极稳妥开展公益诉讼活动的空间。

　　“公共利益”是一个不确定性的概念，难以准确界定，而司法资源又是有限的，这决定了检察机关提起公益诉讼在特定时期内“有所为”又“有所不为”。因此，允许公益诉讼案件范围随着经济社会发展变化而不断拓展是应有之义，但也要遵循一定的原则以保障制度的整体效益。在拓展案件类型时可将依法开展原则、突出重点原则、因地制宜原则、积极稳妥原则作为指导依据。在案件的判断标准方面，检察公益诉讼案件范围的拓展，可以先聚焦于那些对公共利益损害重大、情形危急的案件，因此，除“公益性”标准外，还应具备“重大性”“典型性”和“必要性”标准。

　　本文为2021年度广州市哲学社科规划课题“野生动物保护领域检察公益诉讼研究”（项目编号：2021GZGJ227）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：华南理工大学法学院）