检察权内部监督制约机制现代化之路探析

　　司法体制改革后，伴随着认罪认罚从宽制度的实施，检察官的办案独立性进一步加强，权力范围进一步扩大。如何构建和完善与检察权运行新机制相适应的新型内部监督制约体系，如何运用大数据加强检察机关内部法律监督，以“数字革命”赋能新时代检察机关内部监督，激发内部监督活力。笔者试对此进行探讨，以确保检察权内部制约监督到位。

　　2020年召开的政法领域全面深化改革推进会提出，要加快构建与新的执法司法权运行模式相适应的制约监督体系。中共中央于2021年印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第14条提出，完善检察权运行制约监督机制，建立健全廉政风险防控体系。

　　习近平总书记在对政法工作的重要指示中强调，奋力推进政法工作现代化。政法工作现代化是中国式现代化的重要组成部分，检察工作现代化是政法工作现代化的题中应有之义。数字检察是检察工作现代化的实现路径和重要依托。如何运用数字检察最大程度实现检察机关内部监督，是做实检察工作现代化的丰富内涵。

　　检察权内部监督制约机制是在检察机关内部，依照一定的权限和程序，对检察权的运行进行监督和制约的一套工作机制，以权力制约权力，以权力监督权力，在系统内部形成监督制约各种检察活动的一整套工作系统。检察权内部监督制约机制现代化就是要盘活各种数据资源，助推检察机关各部门、各条线一体化推进，充分运用大数据开展内部执法司法监督制约，将数字化手段作为开展内部制约监督的重要抓手，精准有效开展内部监督。

　　检察权运行内部监督制约机制现代化面临的问题

　　案件管理部门监督刚性不足。实践中，检察机关案件管理部门存在实质化监督开展不力的问题。一是流程监控偏重口头提醒。按照要求，案管人员在系统中发现违反法律和内部工作规定的情形，应当通过发送口头提醒和流程监控通知的形式进行监督，但是实践中流程监控偏重口头提醒，发出流程监控通知的情形少。二是开展案件质量评查注重程序多于注重实体。评查中存在“重程序、轻实体”现象，对案件实体问题，或因自身能力缺陷难以发现，或因碍于情面不愿监督。实践中，案管部门需要通过检察业务应用系统子系统对案件办理全流程监控，但流程监控子系统和案件评查子系统还不够智能化，案管部门只能通过设置一些预置监督项目进行单项监督，不能通过掌握的大量办案数据之间的相关碰撞及时发现案件程序和实体问题，数字化监督的愿景还需进一步完善。

　　内部横向制约力度不足。一是各项改革叠加，检察官办案权力进一步扩大，监督制约机制不完善。捕诉一体化改革后，检察官对案件全程负责，以及司法体制改革后随着认罪认罚从宽制度的全面推行，检察官案件决定权力进一步加大，内部监督若不能及时发挥作用，易引起外部质疑。二是内部监督没有深入检察执法所有环节。这主要体现在重事后监督，轻事前监督和事中监督，事前监督和事中监督作用发挥不明显。三是控告申诉检察的把关和监督作用发挥不够充分。实践中，有的控告申诉部门难以有效发挥对其他部门的监督作用，且工作中基于保密性等考虑，与其他部门的数据应用融合不够。

　　检察委员会容易受承办人汇报干扰。实践中，有的基层检察机关的检委会存在听得多、议得少的问题，未能充分体现集体智慧。一般情况下疑难、复杂案件的决策需要经检察长同意，再上会经检委会集体讨论后决定，但实践中由于办案期限、检委会委员工作安排冲突等原因，检委会召开的时间往往比较仓促，检委会委员对案件事实、证据的把握主要是通过听取承办人汇报的形式来了解，然后发表意见。许多检委会委员没有阅卷，仅听取汇报发表意见，使得对案件缺乏亲历性，发表的意见很可能受承办人汇报内容影响，这也使得检委会的决策难以有效发挥应有的监督作用。

　　检务督察职能发挥不充分。一是检务督察办案力量不足。以笔者所在基层院为例，检务督察没有独立的职能部门，缺乏专门从事检务督察的人员。一方面，人员力量不足，且将部分精力放在日常党风廉政建设工作，检务督察职能未充分发挥；另一方面，开展执法司法活动内部监督，应当由检察官履行相关职责，基层检务督察部门专门配置检察官有一定困难。二是内部协作配合机制运行不畅。虽然检察业务应用系统中设置了检务督察线索移送功能，检察人员可以将内部监督线索移送检务督察部门，检务督察部门与案管部门之间建立了协作沟通机制，但也存在运行不畅等问题。如，案管部门移送评查和监控结果未实现智能化，使检务督察部门职能作用发挥缺乏一定的便利性。

　　完善检察权内部监督制约机制的探索路径

　　以“数字赋能”强化办案风险提醒，加强业务部门负责人、检委会和检察长对内监督。一是强化大数据办案风险提醒。结合大数据强化对权力运行风险的监督，可梳理检察权行使中“应当报审核未报审核”等监控点和检察官作出存疑不捕、不诉等重大决定的案件，通过系统对上述重点案件进行风险筛查，并根据风险等级将相关信息推送业务部门负责人、检察长，直至上级业务部门负责人，对案件办理质量分等级进行实时监督。二是细化权力清单功能定位。详细明确划分检察委员会、检察长、检察官的职责权限，在突出检察官独立办案主体地位的同时，加强业务部门负责人和检察长对办案活动的监督。对案件办理质量分等级进行实时监督。三是加强检委会对办案活动的监督和法律适用统一性监督。探索建立由检察委员会专职委员牵头、业务骨干参与、专家学者辅助的检委会专业研究小组，加强对疑难复杂案件等重点案件的实体审查和法律政策运用分析研究，为检委会决策提供有价值的参考意见。同时，赋予检委会办事机构更多数据权限，以便开展更多类型化案件研究，为类案同办提供更加精准的法律适用指导。

　　结合运用大数据做细案件管理，充分发挥案管监督职能。一是充分利用检察业务应用系统的办案流程数据，发挥案件管理部门的日常管理作用，加强案件办理全流程监管。可考虑在检察业务应用系统基础上，配套研发“检察官执法办案全程监控考核系统”和“执法办案全程监控”子系统，监控指标项涵盖流程性问题、权力运行问题和案件质量问题，以此作为流程监控的抓手，对所有案件办案进度进行全程动态监控。二是完善案件质量评查机制。对案件程序进行审查的同时，强化对重点案件实体的审查和评判，突出评查重点。组建专业化评查团队，开展跨区域的交叉评查，或者引入检察系统外力量，如人民监督员等，推动案件评查实现效果提升。贯通案件评查系统和考评系统，自动将案件评查结果纳入业绩考核评价体系，严格将评查结果在考核中给予正负面评价，使办案质量在业绩考核中得以真正体现。

　　延伸控告申诉部门的监督职能，形成监督合力。一是赋予控告申诉部门对其他部门的监督权限。控告申诉部门作为检察机关的对外窗口，对当事人不服检察院作出决定的申诉有权受理、复议和复查。二是强化检察一体履职理念，科学运用数据，形成监督合力。控申部门可综合运用大数据，自觉加强横向协作配合，基于发现的其他检察业务线索，增强监督意识。三是强化检察人员的线索发现和移送能力。控申部门在运用大数据中，与其他内设部门加强沟通联系，增强检察人员对线索的敏感性，并及时移送职能部门。

　　盘活数据资源做实内部检务督察，强化日常监督。一是建议在权力设置方面，赋予检务督察部门对一般干警全面、随时介入的独立调查权。在人员方面，配备检察业务能力强的检察人员到检务督察岗位，以提高检务督察的业务水平。二是落实案件管理与检务督察工作衔接机制。通过自动化、流程化将案件管理部门质量评查结果、流程监控结果等情况推送给检务督察部门。负责检务督察的部门从司法办案不规范问题中研判检察人员违反检察职责线索，及时查清事实，予以惩治查处和责任追究，维护检察权运行环境。

　　（课题组成员分别为临汾铁路运输检察院杨又超、侯俊慧、曹新丽、高飞，执笔人为侯俊慧）