司法建议制度的预设功能及优化路径

　　司法建议是具有中国特色的司法制度，是人民法院在审判工作中主动参与社会治理、发挥能动司法作用的重要方式。目前，发出司法建议已经成为人民法院常态化的工作，部分基层法院将司法建议的质效评价纳入年度考核事项，以最大限度地促进人民法院更广泛地参与社会治理工作。

　　司法建议作为法律赋予人民法院的重要职责，在人民法院积极延伸审判职能、服务发展大局过程中具有重要作用。司法建议的灵活运用，可以软化人民法院审判执行工作参与社会治理的刚性属性，将化解矛盾纠纷端口前移，即预防矛盾纠纷产生。但实际运行中也暴露出规范依据不足、认同度不高、回复反馈率低、实效性不强等问题，亟须通过系统的制度构建加以解决。

　　司法建议制度的预设功能

　　从近年来最高人民法院在全国两会所做的工作报告看，有关司法建议总是与社会综合治理、社会管理创新联系在一起，成了参与社会治理的重要力量。

　　规范社会治理行为。司法建议是司法机关在案件审理过程中，发现不属于审判权或者不宜动用审判权解决的社会问题，而向有关单位或个人提出的注意事项或应当采取某种措施的具体建议。人民法院在审判活动中，发现相关社会主体在工作方法、管理体制、规章制度等方面存在重大问题，及时提出司法建议，有利于促进对方加强管理、堵塞漏洞、改进工作，引导其改进和优化社会治理行为及理念，从政务、企业合法合规方面规范社会治理行为，提升社会治理能力。人民法院在审理涉及劳动就业、住房保障、医疗保险、物业合同等民生类案件中能够接触和捕捉到有关民生利益的关键信息，以司法建议形式提示相关部门解决民生问题，防止民生利益风险积累，有利于降低重点行业、重点领域纠纷风险。同时，人民法院通过司法建议为党委和政府在履行公共管理职能、制定公共政策时提供专业法律意见等，都属于司法建议的重要功能。

　　补充司法裁判社会效果。最高人民法院印发的《关于加强司法建议工作的意见》指出：“要高度重视和充分运用司法建议来扩展审判效果，以司法建议作为化解社会矛盾、创新社会管理的重要切入点和有效方法，充分发挥司法建议在维护社会和谐稳定、推动社会建设中的重要作用，不断提升人民法院化解社会矛盾和参与社会管理创新的能力和水平，努力维护司法权威，提高司法公信力。”人民法院的裁判不仅对个案产生相应的法律效力，还发挥着引导社会主体对特定行为产生稳定、一致的心理预期作用，引导社会主体合法合规进行社会活动。个案的当事人和利害关系人能够从裁判中直接获取纠正违法或不当行为的信息并依此改变行为方式，但对于没有涉诉的行政机关或行业协会而言，则很难从不计其数的个案中提炼出相应的经验并作出改变。人民法院的司法建议可以起到填补社会主体法律知识缺失短板，增强司法裁判社会效果的重要作用。人民法院在司法审判过程中也能够及时发现新的违法事实或者公诉人未掌握的犯罪线索等情况，通过司法建议提示相关企业或权力机关进行追查，能够起到补充和扩大司法裁判效果的积极作用。

　　司法建议应用过程中遇到的问题

　　立法进度缓慢，影响制度功能有效实现。《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院印发的《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》（2007年）和《关于加强司法建议工作的意见》（2012年）对司法建议制度作了规定。但囿于法条数量少，司法文件更新进度缓慢，司法建议的性质、内容质量、考核管理、监督机制等依然缺乏系统性和可操作性的制度规范，这弱化了司法建议参与社会治理的效能。为了克服立法工作滞后的问题，有的地方法院展开了司法建议工作制度探索。如陕西省铜川市中级人民法院2023年7月28日出台《关于进一步规范和加强司法建议工作的意见》，汉中市西乡县人民法院印发《关于进一步加强和规范司法建议工作的实施意见》，安康铁路运输法院出台《关于加强和规范司法建议的规定》；湖北省荆州市中级人民法院2023年4月出台《关于进一步加强和规范司法建议工作的意见》，河北省廊坊市中级人民法院2023年7月制定了《关于进一步加强和规范司法建议工作的实施细则》。这些地方法院的意见和规定对司法建议的发送范围、司法建议书的撰写格式、审批流程、送达流程等方面作了进一步规范。但实践中许多基层法院在司法建议工作上没有形成统一的文书格式、制发出口、登记台账、审批程序和归档管理制度，司法建议的统计工作和数据管理工作因跨部门、跨年度等原因难以查询。最高人民法院印发的《关于加强司法建议工作的意见》第13条规定，“拟向上级党委、人大、政府及其部门提出的司法建议书，必要时可以提请上级人民法院发送”，但基层人民法院对于何为必要情形、以何种形式报请、跨域跨级情况下采用逐级报请抑或是请求协助发送等，未作进一步明确，使得操作缺乏规范性和合理性。

　　建议内容易发生偏差。司法建议的内容合理与否对该制度运行影响较大。《关于加强司法建议工作的意见》第9条规定，司法建议书“主文包括：在审理和执行案件中或者相关调研中发现的需要重视和解决的问题，对问题产生原因的分析，依据法律法规及政策提出的具体建议，以及其他需要说明的事项”。但由于司法办案人员的认知限度和业务局限，在审判中发现问题后提出切实可行的对策建议的难度较大，提出的司法建议有时不具有针对性和可行性，有的非被建议单位的职能范畴，有的建议已被上级部门的相关措施所涵盖，有的只表明态度而没有具体建议事项。这使得实践中两极分化明显：或司法建议措辞、措施、范围较保守，或司法建议依赖法官个人偏好，较随意。

　　反馈激励滞后，使得制度应用效率低。从《关于加强司法建议工作的意见》看，最高人民法院对司法建议的定位为“司法服务手段”，并没有将被建议方的反馈回应作为必要条件规定。陕西省铜川市中级人民法院自2018年以来，向有关部门发出司法建议93份，反馈率占70%；西安铁路法院自2020年以来，两级法院共制发司法建议45件，采纳率为77.8%，收到反馈意见为62.2%。浙江全省法院2018年至2022年共发送司法建议7282份，得到反馈5697件，采纳落实5640件，反馈率和采纳率从2017年之前的平均65%上升至81%。司法建议的社会预期效果需要人民法院与被建议单位双方紧密配合才能达成，司法建议与其功能的实现依靠的是被建议单位的反馈和落实，被建议单位对司法建议采取不回复甚至拒收的方式，使得司法建议“易发出而难成效”，缺乏反馈约束和激励机制，难以有效发挥作用。

　　司法建议制度的优化路径

　　完善司法建议制度立法体系。有学者提出需制定专门的“司法建议法”规范司法建议制度。然而，立法工作的体系性和程序性要求在立法之前需要更灵活的方案以保证司法建议制度有效运行，需要结合我国立法和司法实践构建多层次的法律规范格局。可以考虑在《中华人民共和国法官法》或《中华人民共和国人民法院组织法》中明确司法建议的性质、制作主体、效力等核心内容，将目前较为分散的内容集中统一规定；最高人民法院应将现行司法文件上升为司法解释，各地方法院积极制定实施细则以完善司法建议的制发条件、发出程序、反馈和激励等规定。

　　实现司法建议内容实效性。司法建议内容要依据充分、说理客观、行文严谨，加强调查研究和分析论证，尤其对规律性较强的问题进行综合研究分析，保证司法建议内容符合客观实际，符合社会综合治理规律。审判业务部门在案件审理过程中发现的涉及社会发展重大问题、重大风险和普遍性问题，应及时告知司法建议管理部门，寻求业务指导，使司法建议更精准客观合理。在全面建设智慧法院中搭建司法建议记录、查询平台，将司法建议纳入智慧法院建设重点内容，整合区域之间司法建议信息资源，提高司法建议工作的信息化、规范化和透明度。统一司法建议制发标准，跟踪发现同类案件并施展有针对性的措施。借助平台发布和推广司法建议，增加公众对司法建议的知晓度和信任感。

　　提升司法建议程序规范性。将司法建议的制作、发送、接收反馈、卷宗归档工作交由法院固定部门处理，并以法院名义统一发送、集中处理。审判业务部门对个案事实掌握精准，应主要负责个案及类案的司法建议，对涉及多主体、多领域的综合类案件，可将案件情况提供给综合部门，由综合部门充分调研沟通后制作并发送司法建议，同时备注案件承办法官及其联系方式。各类司法建议制作完成后须经主管院长审签后交综合部门审校、登记备案后发出。司法建议的反馈、信息沟通、归档、上传信息平台亦由综合部门处理，以实现司法建议程序效能的最大化。

　　引入适当的考核激励机制。司法建议的调研、制作、发出、搜集反馈等工作需要法官付出相当的智力和体力，应将司法建议纳入法院的考核体系，将司法建议与司法审判工作的绩效进行折算，对具有示范意义、反馈落实效果显著的司法建议加倍折算工作量并予以宣传推广，激励一线法官对司法建议工作的投入，增加法官主动发现社会问题、参与社会治理的积极性和获得感。

　　完善接收机关的处理反馈机制。在制作司法建议前，制发主体应当履行双向互动程序，与接收单位是否接收到类似司法建议进行信息确认，提高司法建议的针对性与合理性，增加被建议单位的接受度。被建议单位收到司法建议后，应当统一登记并明确办理机构和办理时限，将办理情况书面回复人民法院，附加对是否遵从司法建议内容进行解释说明，增强司法建议的客观约束力。将司法建议的落实反馈情况纳入党政主要负责人履行推进法治社会建设第一责任人职责清单，纳入社会综合治理考评体系。建立司法建议备案审查制度，被建议单位为党政机关的，法院的司法建议由人大常委会备案并进行反馈和落实情况评查，以增强司法建议的反馈和落实效果。

　　本文为2023年度陕西省哲学社会科学研究专项青年项目“中国式现代化视域下多元化纠纷解决机制的陕西实践研究”（项目编号：2023QN0176）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：西北政法大学民商法学院）