流域空间治理法律制度变革的内在逻辑及启示

　　党的十九届四中全会提出，加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理。2021年3月1日起实施的《中华人民共和国长江保护法》，制定了一系列规范长江流域生态保护与绿色发展的法律规则，为建立以国土空间规划为主导的流域空间治理格局奠定了重要基础，也提出了如何利用流域空间治理法律制度推动国家治理方式转型的重要议题。流域空间治理法律制度，作为对流域空间要素进行控制和引导的一系列规范安排，会直接或间接影响政府治理、市场治理和社会治理的结构和过程，具有重要意义。

　　流域空间治理法律制度变革的内在逻辑

　　流域空间是由生态地理要素和社会结构要素相互交织而成的综合系统。它以水为核心要素和连接手段，将经济、社会、生态、文化等诸多系统连接起来。因此，流域空间的高度集成性、目标冲突性及利益多元性塑造了流域的多维图景，并在不同情境与话语体系中呈现出各单元空间之间的边界矛盾、相关主体之间的权利义务冲突等，为流域空间治理法律制度的生成提供了必要与可能。

　　虽然流域空间自有其治理之道，法律制度亦有其所遵循的价值准则，但当两者统一内化于流域空间治理法律制度实现过程时，流域空间与法律制度的功能相互交融并形成一个有机整体。一方面，法律制度为流域空间治理提供规范框架，进而影响流域空间治理的效率、效果及效能；另一方面，作为法律治理制度的作用对象，流域空间也会反作用于法律制度并赋予其鲜明的空间特性。因此，流域空间治理法律制度本质上是在融合权利义务配置与治理资源分配上的多元集体选择的产物。

　　通过对流域空间治理法律制度的构造、运行及保障过程的审视，既可知晓流域治理主体在一段时间内的行动安排与策略选择，也可了解流域空间治理所存在的缺陷或障碍，并以此判断流域空间治理是否符合空间均衡、系统治理的客观要求，从而推动流域空间治理范式转换。这一过程表面是在流域空间开发与保护之间实现利益均衡，实际上是国家运用法律制度手段对流域空间资源、空间秩序及空间规范进行治理的过程。而国家治理的最终目的是通过更高的制度效率、更低的制度成本及更好的制度服务，为全社会所有成员提供合理、有效及具有普遍约束力的规范体系。

　　由此可见，流域空间治理法律制度的本质在于通过法律制度对流域空间多元主体的利益及利益博弈进行规范、协调，从而实现流域空间治理的规范。实践表明，合理的流域空间治理法律制度设计及其变革，不仅有利于实现对流域空间资源的有效分配和合理利用，更有利于推动国家治理方式的发展变化。一方面，通过流域空间治理法律制度的变革，可以建立科学规范的流域空间治理体系。另一方面，加强流域法律制度供给，可以为社会提供更多高质量的流域生态服务。

　　流域空间治理法律制度变革的启示

　　在社会转型进程加快、多元利益冲突复杂的当下，推动国家治理转型已成为世界各国面临的重要选择。当前，流域空间治理法律制度变革中实施的综合规范、整体规划、协调组织、社会多元共治等机制，可以为推进国家治理体系与治理能力现代化提供重要经验借鉴。事实上，在法律整体约束下，依靠理性的制度设计和政策安排实行程序化的流域管理，并赋予治理主体特定职责以达成常态治理状况，被认为是推进流域治理制度现代化的一般规律。因此，在吸收借鉴古今中外流域治理法律制度变革有益经验基础上，走符合我国国情的特色治理道路，则是一种既能获得较高治理绩效又能持续运行的路径选择。

　　总体来看，无论是以有效性治理为导向抑或是以规范性治理为导向的制度变革模式，皆为我国流域空间治理法律制度变革乃至国家治理转型提供方向与参考。为更好地提高法律在流域空间治理领域的适用性、导向性，建议注重观察被执法者和执法者在具体情景中如何选择以及选择何种行动方案，并以此为依据进行相应制度设计。这意味着相应的制度安排应具有一定弹性，以此与行动者的策略选择保持一致。弹性治理强调治理的灵活性、全面性和整体性，能够根据治理目标和社会、经济及文化要素的变化，推动符合人类潜在需要和实践诉求的自治规则与法律规范的演变与完善。与传统治理范式相比，弹性治理具有缓和社会利益矛盾冲突、积极回应经济社会发展需求及纾解社会治理压力、有效应对复杂性与不确定性相互交织的社会治理难题的能力。

　　需要注意的是，弹性治理并不仅仅强调治理策略的适应性，更注重治理能力的创新及治理动力的自发生成。弹性治理框架包括多元化治理主体，注重将不同的监管主体纳入系统性的法律体系内进行关系调适、利益调整以及行为引导规制，从而演化成整体均衡、互动协同的法律机制；治理规则体系以原则性、正式化的法律制度为基础，适时、适事、适当、灵活地发挥非正式社会规则资源的功能；治理过程强调遵循原则性与灵活性相结合下的民主协商参与；治理后的空间，积极、规范、有序及包容。弹性治理不仅仅是流域空间治理法律制度完善与革新的新动向，更有利于推进国家治理体系与治理能力现代化。

　　（作者单位：新疆大学法学院）