检察公益诉讼案件范围设置问题的思考

　　检察公益诉讼案件范围关乎检察机关在多大范围内行使社会治理检察职能问题。因此，对于案件范围的设置，需要对现行法律的有关规定进行检视，考虑设立一部统一的法律作规范性规定，在考量检察公益诉讼范围时，要遵循平衡原则。

　　立法现状及明确检察公益诉讼范围的意义

　　目前，法律规定的检察公益诉讼案件范围，主要体现在《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条第二款；《中华人民共和国英烈保护法》第二十五条第二款；《中华人民共和国未成年人保护法》第一百零六条；《中华人民共和国安全生产法》第七十四条；《中华人民共和国个人信息保护法》第七十条等。从客体上来看，目前，检察公益诉讼案件的范围缺乏统一标准，呈现出单行领域与碎片化特征，这需要立法为检察公益诉讼案件范围的设置提供明确指引。从主体上来看，目前，检察公益诉讼案件范围的设置较抽象，只要符合抽象的具体类型的公共利益，检察机关就可以提起诉讼，这可能因过分追求被保护的公共利益，忽视其他利益，应引起重视。

　　检察公益诉讼案件范围的设置关乎着诉讼制度的建立和检察职能的行使，这属于《中华人民共和国立法法》第八条规定的法律保留事项。从这个层面来看，只有法律和对法律加以细化的司法解释可以对检察公益诉讼案件范围进行规定。基于此，设立一部统一的检察公益诉讼法律，明确检察公益诉讼的范围，十分必要。

　　设置案件范围需要考察的客体因素

　　作为传统行政执法之外的补充执法之诉，检察公益诉讼在案件范围设置上，应当重点关注传统行政执法难以有效保护的公共利益领域。那些已经被有效保护的领域，不宜成为检察公益诉讼案件范围关切的对象。

　　在社会治理问题上，受限于公共财力、考核压力、治理模式、公众介入难等因素，有的地方行政机关，往往多投入见效快的社会治理领域。对于那些需要长期大量投入及跨地区合作才能有效治理的领域，社会治理能力相对欠缺，比如医疗领域、教育领域、质量监管领域、特殊人群领域、安全生产领域、环境保护领域、知识产权保护领域、区域合作领域等。此外，新技术的应用因没有合适的监管部门，或监管理念、手段、方式不足，也可能引发公共利益受损，如个人信息保护领域。笔者认为，这些公共领域应当成为检察公益诉讼案件范围设置需要关注的对象。

　　由此可见，近年来，我国设置的检察公益诉讼案件范围，如生态环境和资源保护、食品药品安全、安全生产、反垄断、农产品质量安全、妇女权益保护、未成年人权益保护、个人信息保护、无障碍建设和电信网络诈骗等领域，检察机关介入后，通过发挥社会治理检察职能可以实现类似的行政监管效果，具有合理性。这应当纳入检察公益诉讼案件范围。

　　设置案件范围需要考察的主体因素

　　检察公益诉讼案件范围关乎检察机关在多大程度上介入受损的公共治理领域，这体现着受损公共利益和私人利益博弈的问题。对此，有学者提出，在检察公益诉讼领域，社会治理检察权的行使，应当秉承有限适度干预原则。该原则对公权力的行使提出了门槛上的要求，但是无法直接细化为具体的规则，难以为权力的行使提供预测。

　　作为发端于侵益行政行为领域的比例原则，与社会治理检察权对私人利益的减损，具有类似的适用效果；与比例原则适用相关的私人权利是相对权利，而不是诸如身体完整、生命等绝对权利，这也与社会治理检察权指向的私人权益相类似；比例原则审查的是行政权力行使的合理性问题，而不是合法性问题，这也与社会治理检察权的合理行使具有相同的适用空间。

　　可见，行政法中的比例原则在检察公益诉讼中，若加以一定程度的借鉴和改造，完全能够得以适用。社会治理民事检察权的行使，需要遵循比例原则的相应规定。但在检察公益诉讼案件范围设置问题上，主要需要遵循的是比例原则之均衡性原则。均衡性原则作为狭义的比例原则，可有效保证追求目的与对相对人造成损害的平衡。检察公益诉讼案件范围的设置，应当体现比例原则对社会治理检察权的限制要求。这要求检察公益诉讼案件代表的公共利益应当大于被告代表的私人利益。

　　在判断受损公益和私益问题上，笔者认为应当至少考虑四个因素：受侵害权利的属性和种类；行为人的违法手段和主观过错程度；公共利益的属性和种类；事务的紧急和重大程度。

　　基于此，建议在确定检察公益诉讼范围时，要遵循均衡性原则，考虑诉讼中的公共利益要大于一般私人代表的利益。

　　（作者为中国法学会民事诉讼法学研究会常务副会长、北京大学法学院教授）