检察公益诉讼立法的原则定位、现实基础及工作方针

　　编者按：9月7日，十四届全国人大常委会发布立法规划，将“检察公益诉讼法（公益诉讼法，一并考虑）”列入第一类项目（条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案）。9月21日，中国法学会、全国人大监察和司法委员会、最高人民法院、最高人民检察院联合举办检察公益诉讼立法专题研讨会，邀请专家学者围绕检察公益诉讼立法中的定位和原则、受案范围和调查权配置、审判和执行等热点、难点、重点问题展开深入讨论。本报刊发专家学者有关意见建议。

　　检察公益诉讼旨在检察机关通过履行法律监督权依法维护国家利益和社会公共利益，在助推实现全面依法治国和中国式现代化进程中，必将展现出独特的制度价值。当下，推进检察公益诉讼立法，一方面，人民群众对通过检察公益诉讼维护社会公共利益有强烈需求；另一方面，相关司法实践中积累了丰富的适用经验和政策措施，因此，十四届全国人大常委会将之列入立法规划，意义重大。

　　检察公益诉讼立法的原则定位

　　其一，检察公益诉讼立法应体现“坚持中国共产党领导”的原则。党中央高度重视检察公益诉讼的发展。从2014年党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，到2019年党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”，再到党的二十大报告提出“完善公益诉讼制度”，这三次重要会议都对公益诉讼制度作出了重要部署。因此，检察公益诉讼专门立法是对党中央政策的具体落实，应当充分体现党领导立法的原则。

　　其二，检察公益诉讼立法应体现全过程人民民主原则。民主立法的基本要求是以民为本、立法为民，坚持人民主体地位，使法律充分体现人民意志。检察公益诉讼立法应当坚持以人民为中心的发展思想，充分体现人民意志。公共利益代表着人民利益。以万峰湖案为例，从美景天成的“野钓乐园”，到“人居于湖不饮其水，渔于湖不食其鱼”，万峰湖水质从最初的Ⅱ类急降为劣V类，经过检察公益诉讼和绿色转型，才重回碧水蓝天。因此，应充分体现立法为民。

　　其三，检察公益诉讼立法应体现弘扬社会主义核心价值观原则。目前，检察机关提起的公益诉讼分布在生态环境和资源保护、食品药品、未成年人、老年人、残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护、国有财产保护、英烈名誉等诸多领域。这些领域涉及的公益诉讼多与公共利益有关，因此，立法应弘扬社会主义核心价值观。此外，检察公益诉讼通过对各个领域的国家整体利益和社会公共利益的保护，也应当充分体现文明、公正、法治等社会主义核心价值观的追求。

　　检察公益诉讼立法的现实基础及工作方针

　　总体来看，检察公益诉讼立法至少有三大现实基础：其一，具有大量的司法案例和制度运用基础。根据最高人民检察院发布的检察机关全面开展公益诉讼5周年工作情况显示，5年共立案公益诉讼案件67万余件。其二，具有人民群众的极大需求和高度共识基础。今年3月，在十四届全国人大一次会议上，近四分之一的代表联名提出17件关于制定检察公益诉讼法的议案。这是人民对这一立法的呼声和期待。其三，具有坚实的法理依据和丰厚理论研究成果。目前公益诉讼经过近10年的理论研究和实践探索，以“公益诉讼”为关键词搜索，中国知网有近1.4万篇讨论该问题的文章，这说明已有了比较充足的理论成果支撑检察公益诉讼立法。

　　笔者认为，检察公益诉讼立法至少要坚持三方面的工作方针。

　　其一，坚持科学立法，增强立法的系统性、整体性和协同性。牢牢把握高质量立法要求，确保法律好用、管用、够用。《中华人民共和国立法法》第五十五条规定，全国人民代表大会及其常务委员会坚持科学立法、民主立法、依法立法，通过制定、修改、废止、解释法律和编纂法典等多种形式，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。基于检察公益诉讼领域的特殊复杂性，系统性、整体性和协同性应当被格外强调。一是增强立法的系统性。检察公益诉讼涉及经济、政治、生态等多个方面，比传统的私益诉讼更加复杂。因此，可以在法律条文中增加类似“人民检察院基于经济、政治、文化等系统性考量，合理地确定公益的内涵，发现国家利益或者社会公共利益受到侵害的，可以向人民法院提起诉讼”。二是增强立法的整体性。立法的整体观念强调任何系统都是一个有机的整体，法律体系应当是完备和统一的。完备是指法律体系的多个层次完备，中国特色社会主义法律体系以宪法处于最高法律位阶，呈现出法律、法规、条例、规章等多个层次，每个层次的立法应当各司其职，不缺位。目前，我国已初步形成了以民事诉讼法、行政诉讼法的专门条款为基础，部分法律的授权条款为支撑，检察公益诉讼相关司法解释为主体的检察公益诉讼系列规范。因此，检察公益诉讼立法应当考虑完备性和统一性的问题。三是增强立法的协同性。协同是指系统的各个组成部分相互协作、功能耦合，同步形成拉动效应，以实现共同前进、积极发展。检察公益诉讼立法尤其要注重部门协同、央地协同、区域协同。

　　其二，坚持民主立法，始终以人民群众为中心，使法律充分体现人民意志。一是立法应当体现人民意志。在检察公益诉讼立法中，坚持立法公开，健全民意征集和采纳机制，不断发展全过程人民民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。二是立法应坚持群众路线。密切同人民群众的联系，倾听人民呼声，回应人民期待，不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，凝聚起最广大人民智慧和力量。三是应当坚持开门立法。人民群众不是法律、法规、规章的被动接受者，而是立法真正的主人翁和积极参与者。立法工作要保障人民群众通过多种途径参与立法活动，倾听群众的意见。

　　其三，坚持依法立法层面，严格遵循宪法规定、符合法定的权限和程序。一是立法应当符合宪法的规定、原则和精神。依宪立法就是要维护宪法作为根本法的法律权威，一切法律法规的制定都必须以宪法为依据。二是立法应当依照法定的权限和程序。立法权限法定，指立法的提案权、审议权、表决权、公布权、监督权的获得和行使都要由法律明确规定。一切立法活动都应当有一定的程序，且这类程序必须由法律加以明确规定。三是立法应当从国家整体利益出发。为维护国家的法制统一和尊严，立法者应从国家整体利益出发，对各种利益关系进行科学合理的调整。必须从国家的整体利益，即人民的共同意志和根本利益出发。同时，还要协调好整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系，做到主次有序，兼顾各方面利益的平衡。

　　（作者分别为中国法学会立法学研究会常务副会长、中国人民大学法学院教授，中国人民大学法学院博士研究生）