为纪检监察学提供有力法学支撑

　　纪检监察学是具有鲜明中国特色的新兴学科，研究内容兼具“纪”和“法”，有其独特的概念系统和理论体系。法学等相关学科应为纪检监察学的建立和发展提供重要支撑。在国务院学位委员会和教育部公布的《研究生教育学科专业目录（2022年）》中，作为一级学科的法学（0301）和纪检监察学（0308）都从属于法学门类（03）。法学与纪检监察学在研究领域、研究对象、研究方法乃至研究队伍等方面存在诸多交集，可以为纪检监察学提供广泛和深厚的理念、方法和知识基础。

　　纪检监察学的法治理念基石

　　法学和纪检监察学都是党领导下的社会科学，坚持党的领导是首要原则。建设纪检监察学科，就要把党的领导的原理、原则、制度、规则贯彻落实到学科建设的全过程，处理好纪律与法律、规矩与规则、执纪与执法等方面的关系，使合署办公体制下的纪检和监察有机融合、互为支撑，推进党领导纪检监察工作的制度化、规范化、程序化、法治化，建构监督和制约权力的独到解决方案。作为权力监督的专门制度，纪检监察应当践行社会主义法治理念，将法治理念、法治思维、法治方式、法治文明融入工作全过程。

　　坚持权力制约理念。我国宪法通过人民当家作主、民主集中制、法治等方面的规定，体现出权为民所有、权为民所用、有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法受追究等要求。纪检监察既是监督约束各项权力运行的专门制度，又是极为重要的权力，因此要坚持权力制约的理念和规则。一是权力必受监督。任何权力都要接受监督，监督是内嵌于权力之中的必备元素。二是权力不能过度集中。配置权力时要区分其性质和功能，使不同权力分属多个机构，将同种权力分为多个环节，明确权力行使流程，建立机构和人员衔接协调机制。三是权力必须公开。既要使社会知悉权力监督的要求和目标，也要使相对人了解和理解执纪执法问责追责的标准、程序和后果。四是权力伴随责任。责任制是纪检监察制度的核心，也可以说是一项法治原则。要为权力设定合理的责任分配和承担机制，允许必要的裁量余地。五是权力可被预期。可知可感能够提升权力的可接受性和遵从度，要定期对相关工作情况进行审议、检查、评估，明确权力行为的政治效果和法律效果。

　　坚持权利保障理念。我国宪法规定了公民的基本权利和义务，体现了国家利益、社会利益、集体利益和公民个人利益的统一。纪检监察的根本目标是维护人民根本利益，确保权力在法治轨道上行使，因此维护公共利益是评价纪检监察行为的首要标准。所谓“权力越大，责任就越大”，也可以说“权力越大，权利就越受限制”。对公职人员的权利予以合理限制和约束，是确保权力规范行使的必要条件，有助于“把权力关进制度的笼子里”。在监督执纪执法过程中，必然会对审查调查对象的人身自由、政治权利、财产权等基本权利予以限制。要遵循立法民主、法律保留、比例原则等重要法治原则，坚持党规国法面前人人平等、尊重和保障人权、保护人格尊严等要求，严谨判断违纪违法犯罪的性质和情节。

　　坚持正当程序理念。纪检监察工作关涉党的纯洁性，也关涉社会的健康运行，必须严格遵循正当程序，践行公平正义价值观，确保从政策依据制定到具体处置行为都经得起辩驳和检验。一是坚持公平公正，避免“角色冲突”。这既是对行使权力的各机关和公职人员的要求，更是对纪检监察机关和工作人员的要求。要通过信息公开、回避、利益申报、岗位调整、工作报告等制度实现有效的自我监督。二是作出决策要听取相关意见和建议，充分说明理由，最大程度凝聚各方面共识，统筹考虑当前和长远等各种影响性因素，实现政治效果、纪法效果、社会效果有机统一。三是在对审查调查对象作出不利处理前，要听取其陈述和申辩，合理意见可以采纳，不因陈述和申辩而加重责任。

　　纪检监察学的法学方法借鉴

　　法学的核心内容之一在于“规范”，围绕这方面，法学领域积累形成了一些重要专业技术方法。纪检监察学可以参考吸收这些技术方法，提升纪法制定和适用的科学性、规范性、可操作性。

　　科学立规方法。贯彻科学立法、民主立法、依法立法，纪法规则应当遵循上位法优于下位法的效力层级要求。借鉴法律保留、法律优先原理，党章和中央党内法规、宪法和法律属于高阶规则，某些重要事项必须交由高阶规则规定，低阶规则不能随意介入。纪法规则制定后，除因政治安全、国家秘密等特殊情形，一般应当公开，并按规定程序报送备案审查，重点审查是否与党章、宪法相一致，在实施过程中适时进行效果评估。习惯法则在某些时候可以成为法的渊源，这对理解纪检监察的行为依据具有启发意义。

　　规则适用方法。纪法规则适用时，首先要明确规则之间的效力位阶。判断效力位阶的直接标准是制定机关的层级，同时也要分析规则的类型。同一事项存在多层级规则时，应当优先适用高阶规则。同一机关制定的同类型的新规则优于旧规则、特别规则优于一般规则。如果新的一般规则与旧的特别规则不一致，应由制定机关作出解释或裁决。如果规则的内涵不明晰或与社会现实不相适应，则应作出解释和修改。文义解释、体系解释、目的解释、历史解释等法释义学方法可以成为纪法规则的解释方法。

　　违纪构成方法。违纪、违法与犯罪是性质不同的行为，构成要件有所差异，但基本逻辑有类似之处。借鉴刑法学的犯罪构成理论，判断违纪是否成立可以采用“四要件”或“三阶层”的认定方法。如在违纪性层面，要判断是否存在“三个区分开来”、意外事件、应急处置、法令行为、义务冲突等违纪阻却事由。在有责性层面，要判断行为人主观上是否具有违纪的故意和过失。认定违纪构成要坚持主客观相统一，全面审查导致违纪的主观因素和具体情节，严格控制客观归责。

　　定责量罚方法。监督执纪“四种形态”是全面从严治党的重要创新成果，蕴含了合理适当、过罚相当、禁止不当联结、宽严相济、处罚与教育相结合等法治思维。坚持“惩前毖后，治病救人”的方针，借鉴行政违法和刑事违法的理论和实践，对于主观过错较小、违纪情节显著轻微、未造成明显不良影响、主动交代违纪事实、有立功表现、主动改正并挽回损失、首次违纪等情形，可以适用从轻、减轻乃至免予、不予处分。而对于主观过错大、违纪持续时间长、多种多次乃至反复违纪、伙同他人违纪、损害后果严重、社会影响恶劣等情形，则应适用从重乃至加重处分。

　　改正回归方法。过而能改，善莫大焉，严厉处罚不是目的。根据我国法律，绝大多数违法和犯罪的处罚措施是限制一定时期和范围内的人身自由、财产权以及政治权利。这些处罚措施执行完毕后，应当恢复其法定权利，保障其回归社会的能力。按照纪严于法、纪在法前的要求，违纪责任不能简单类比违法责任，同时也要调动和保护党员和公职人员的主动性积极性。受到较轻党纪政务处分的，如已监督执纪前两种形态处理的人员，在责任影响期满后要及时评估处理，引导其重新把精力投入干事创业中，使其放下“包袱”加倍努力，变“有错”为“有为”。

　　纪检监察学与法学的知识交融

　　基于法学与纪检监察学的密切学缘关系，法学能够在诸多知识场景下融入纪检监察学。监察法学就是两大学科交叉融合的典型成果。此外，多个法学内的学科与纪检监察学有交叉融合的可能性、必要性。

　　与宪法学的交融。以宪法上党的领导规定为基础，进一步提炼完善党规与国法的关系。以宪法上分工负责、互相配合、互相制约规定为基础，厘清国家权力体系中的监察权、国家机构体系中的监察委员会的定位及关系问题。以宪法上基本权利保障与限制规定为基础，明确党员和公职人员享有权利、承担义务的一般原理和特殊要求。

　　与立法学的交融。完善中国特色社会主义法律体系，需要有效衔接、协调党内法规与法律法规规章的关系。以监察法为基础，进一步完善国家监察法律制度体系，改善执纪执法的制度供给。在监察法规的法律地位明确后，加强对监察法规的合法性审查，发挥人大监督、备案审查的制度功能。

　　与行政法学的交融。在行政监察制度有机融入纪检监察体制后，要更加重视行政监督在党和国家监督体系中的功能。既要从内部行政行为角度关注政府督查、重要工作专项督察、行政执法协调监督等，也要关注行政复议、行政诉讼在救济公民权利、监督依法行政方面的实效性。

　　与刑事诉讼法学的交融。程序衔接是纪法衔接的直接载体。纪检监察机关移送审查起诉的案件，要主动对接“以审判为中心”的刑事诉讼制度，在办案程序、证据认定、证明标准等方面实现监察与司法的衔接，使刑事诉讼法规定的“惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究”得以准确实现。

　　与刑法学的交融。监察机关负责办理贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、重大责任事故以及公职人员其他犯罪等六大类上百种职务犯罪，占刑法罪名总数的逾两成。对于涉嫌职务犯罪行为，办案机关要明确法与不法、罪与非罪的边界，根据情节轻重判断是否需要追究纪律责任和法律责任。

　　与民商法学的交融。虽然民法调整的是平等主体之间的人身关系和财产关系，但是民事法律行为可能与违纪、职务违法和职务犯罪产生关联。要把握民事法律关系的本质与表现，厘清名义上是民事法律行为而实属职务行为的情形，防止以此掩盖腐败。有些民商事纠纷与职务违法犯罪交叉，有的民事违法行为还有可能构成违纪。

　　与国际法学的交融。反腐败是世界各国面临的共同难题。反腐败领域要统筹推进国内法治和涉外法治，加强跨境腐败治理，在完善反腐败国际追逃追赃法律制度体系、健全反腐败国际执法合作和司法协助制度、跨境企业廉洁合规等方面实现突破。

　　本文为中央财经大学教育教学改革基金2022年度课题（项目编号：2022ZXJG24）的阶段性研究成果。

　　（作者为中央财经大学法学院教授）