《黑龙江省调解条例（草案修改稿征求意见稿）》的主要亮点和改进建议

以高质量地方立法促进民事调解迈向实效化

——《黑龙江省调解条例（草案修改稿征求意见稿）》的主要亮点和改进建议

　　调解对纠纷解决、维护社会稳定发挥着举足轻重的作用。2023年9月7日公布的十四届全国人大常委会立法规划把“矛盾纠纷多元化解”列入“第三类项目：立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”。在坚持和发展新时代“枫桥经验”的背景下，黑龙江省拟制定调解条例，促进黑龙江省各类调解规范化、实效化，为调解全国性立法积累经验。

　　9月11日，黑龙江省人大常委会法制工作委员会公布《黑龙江省调解条例（草案修改稿征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。《征求意见稿》共6章65条，以“总—分—总”的结构，对调解应遵循的原则、调解前置、调解的四大类型、调解员的选任与行为要求、调解程序、保障与监督机制进行规定，亮点颇多。

　　主要亮点

　　总体来看，《征求意见稿》基本符合“用语严谨、内容完整、篇幅合理、体系科学”的立法要求，主要亮点体现在三个方面。

　　以综合立法的方式，为民事纠纷的调解、部分行政争议的调解和部分刑事案件的调解提供更充分的规则供给。目前，我国有关调解的规则体系性不强，除人民调解法之外，有关调解的规则散见于民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法及行政法规、司法解释等，条文数量多，但协调性不够。《征求意见稿》以第二章“调解类别”为载体选择综合立法的方式，努力创新，进行有益尝试，值得肯定。

　　坚持自愿原则，最大程度地保障当事人意思自治。《征求意见稿》第九条鼓励当事人事先约定优先选择调解方式解决纠纷和调解组织，第四十条规定当事人可以共同选定调解员和调解主持人，第四十一条规定当事人可以放弃申请回避的权利，第四十四条规定当事人可以约定调解期限和调解期限的延长，第四十五条规定当事人可以约定鉴定费的先行支付主体。这些规定有助于契约精神在调解活动中得到充分体现，有助于体现对当事人之主体地位的充分尊重，会实质性地增强当事人对调解程序的认可度和对调解协议的自动履行意愿。

　　回应商事调解快速发展的规则需求，较好地回应实践中的热点、难点问题。作为行业性专业性调解的主力类型，商事调解面对的纠纷具有复杂、多样、专业等特点。2011年司法部发布的《关于加强行业性、专业性人民调解委员会建设的意见》侧重于对行业性专业性调解的支持和引导，对商事调解组织的设立和监管关注较少。商事调解组织的设立条件、是否收费、如何监管等问题备受社会各方关注。《征求意见稿》第十八条、第二十条、第六十二条对上述问题进行了直接回应，规定商事调解组织应当登记为民办非企业单位，为上述问题的解决提供了清晰的依据。

　　进一步改进建议

　　作为地方性法规，《征求意见稿》应与上位法保持一致，汲取既有有益成果，积极回应实践中当事人急难愁盼问题，建议从如下三个方面加以改进：

　　对法院实行调解前置的纠纷范围应予缩小。根据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第一百二十五条和《最高人民法院关于进一步完善委派调解机制的指导意见》，法院在立案前有权先行对适宜调解的民事纠纷自行调解或委派非诉调解组织、特邀调解员进行调解。根据《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（以下简称《简易程序规定》）第十四条第一款的规定，法院对婚姻家庭纠纷和继承纠纷、劳务合同纠纷、交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷，宅基地和相邻关系纠纷、合伙合同纠纷、诉讼标的额较小的纠纷在开庭审理时应当先行调解。立案前的调解前置涉及对当事人尽快行使诉权的限制。因为诉权具有基本人权的属性，故分流纠纷和促进非诉解纷机制的发展都不能成为变相阻碍当事人行使诉权的理由。从比较法角度看，不当地设定调解前置的纠纷范围，会影响对司法文明和诉讼制度科学性的评价。《征求意见稿》第十条采用适调性标准而非可调性标准来确定实行调解前置的纠纷范围，与《民事诉讼法》第一百二十五条保持一致，体现出对上位法的尊重。但《征求意见稿》采取“列举+兜底”方式确定的纠纷范围远超出了《简易程序规定》第十四条第一款规定的纠纷范围，使得相关的法理论证与说服难以完成，容易招致质疑。建议至少应把“涉民营企业纠纷”从实行调解前置的纠纷范围中移除。

　　对诉前调解案件转为正式立案的问题应在“司法调解”部分作出有约束力的回应。诉前调解是法院系统贯彻“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”政策的重要制度之一。在促进民事纠纷尽早解决、防止民事纠纷扩大化、形成解纷合力、减轻法院办案负担方面，诉前调解发挥着十分重要的作用。建议《征求意见稿》增加规定法院在办案系统中应当保证诉前调解的正常期限届满后自动转立“民初”案号，注重利用信息技术手段遏制不当的政绩追求。

　　部分术语应当与现行立法严格保持一致。《征求意见稿》第十条使用“劳动争议纠纷”一词，“争议”与“纠纷”存在语义重复。此外，鉴于《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》和最高人民法院发布的《民事案件案由规定》均使用“劳动争议”，故建议把“纠纷”一词删除。《征求意见稿》第五十二条第一款规定，法院对符合确认条件的调解协议依法及时作出确认“决定”。而根据《民事诉讼法》第二百零二条的规定，法院确认调解协议有效须使用“裁定”。故《征求意见稿》第五十二条第一款中的“决定”应改为“裁定”。

　　本文为山东大学校企合作项目“律师调解的基本法理与有效运行研究”的阶段性研究成果。

　　（作者为山东大学法学院教授）