我国物资储备安全立法的意义及路径

　　2020年2月，习近平总书记强调，要系统梳理国家储备体系短板，提升储备效能，优化关键物资生产能力布局。2023年3月，习近平总书记在出席十四届全国人大一次会议解放军和武警部队代表团全体会议时强调，要加快构建大国储备体系，提升国家储备维护国家安全的能力。构建大国储备体系，需要准确认识加强国家物资储备安全立法的价值及意义，建立与之相匹配的制度保障体系，切实加强国家物资储备制度的立法设计。

　　加强国家物资储备安全立法的紧迫性和必要性

　　坚定落实党中央决策部署、用法治方式守住管好“大国储备”的迫切需要。国家储备是国家治理的重要物质基础，是防范化解重大风险、促进经济社会平稳运行的“压舱石”“稳定器”。习近平总书记强调，我国是大国，必须具备同大国地位相符的国家储备实力和应急能力。要统筹解决好“储什么”、“谁来储”、“怎么储”的问题，系统规划、科学优化储备的品类、规模、结构，加快补齐补足关键品类物资短板。习近平总书记指出：“要加强国家战略物资储备制度建设，在关键时刻发挥保底线的调节作用。”《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》将“保障粮食安全、能源资源安全、产业链供应链安全”作为开创中国特色社会主义新时代的必然要求。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在“强化国家经济安全保障”部分提出要“坚持立足国内、补齐短板、多元保障、强化储备”。因此，加快国家储备安全立法，用法治方式解决新时代物资储备领域的发展短板，在更高层次保障国家储备安全成为新时代的迫切需要。

　　全面落实总体国家安全观、应对国际国内风险挑战的迫切需要。当前，世界百年未有之大变局加速演进，国际竞争越来越体现为制度、规则、法律之争，如何用法治方式确保我国产业链、供应链安全稳定是构建新发展格局、增强国际竞争力的内在要求之一。针对疫情冲击暴露出我国产业链、供应链存在的风险隐患，习近平总书记强调，“为保障我国产业安全和国家安全，要着力打造自主可控、安全可靠的产业链、供应链，力争重要产品和供应渠道都至少有一个替代来源，形成必要的产业备份系统”。近年来，疫情、国际格局变化和其他因素引发全球范围内的不确定性急剧增加，这对我国粮食、能源、重要矿产品材料等安全稳定供应带来了较大冲击。同时，我国社会主要矛盾中的不平衡不充分发展问题仍然较为突出，困难和挑战明显增多。因此，结合域外国家建立的较为完备的物资法律保障体系的有益经验，构建以保障国家安全、保障人民生存权发展权为底线的国家物资储备安全立法制度，具有重要意义。这既有利于提高保障国家储备安全能力，又可以运用法治方式有效应对国际竞争与纠纷，不断增强国家软实力。

　　落实加快重点领域立法要求、推进储备治理现代化的迫切需要。物资储备在应对国际国内风险挑战时发挥着定海神针作用。平常时期，它可以调剂物资余缺、平抑物价剧烈波动；特殊时期，它能够缓解各类危机事件冲击，最大限度维持国民经济正常运行和社会稳定，发挥着强化战略保障和应对急需作用。习近平总书记强调：“要加强国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险等重要领域立法，加快数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等领域立法步伐，努力健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。”党的二十大报告对坚持全面依法治国，推进法治中国建设作出重大战略部署，强调要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。我国物资储备领域立法尚存在不足，难以有效适应治理现代化的客观要求，迫切需要加快研究制定一部统领各类储备管理的基础性、综合性的物资储备安全法，并以此为主干构建物资储备安全法体系，实现国家储备安全保障从政策治理向法治治理的根本转变。

　　通过立法确认改革成果，推动改革开放向纵深发展。习近平总书记强调：“中国特色社会主义实践向前推进一步，法治建设就要跟进一步。”从积贫积弱旧社会走来的新中国，成立伊始就高度重视建立战略物资储备，1975年11月，还成立了国家物资总局，随之，开始建设国家物资储备制度。进入新时代以来，党中央、国务院对国家储备安全作了一系列决策部署，形成了一大批保障国家储备安全的重要政策和制度成果。历史经验表明，加快国家储备安全立法，用法律形式确认改革成果，将实践中行之有效的经验做法和成熟的政策措施提炼固化为法律制度，有利于为物资储备领域的进一步改革提供法治保障，从而提升国家储备应对各类来自国内国外突发事件的能力。

　　加强国家物资储备安全立法的基本思路

　　国家物资储备安全立法，首先要明确“物资储备”的品种和规模，然后厘清“国家物资储备安全法”和既有物资立法之间的关系，再提出国家物资储备安全立法的内容设计。在品种和规模方面，笔者建议应当综合考虑国家发展战略需要、国内外资源状况、供应风险和经济风险情况以及其他必要因素进行确定。“国家物资储备安全法”和既有物资立法之间的关系，我们建议可以确定为一般法与特别法的关系，即“国家物资储备安全法”为一般法，而其他法律则为特别法。关于国家物资储备安全立法的内容，笔者建议从如下三个方面进行设计：

　　有关“储什么”方面的制度，建议建立物资储备目录管理并动态调整制度。在确定储备物资选定标准基础上，实行物资储备目录动态管理调整。建立实物储备与能力储备相结合制度，对产地主要在我国的，以储备产能为主；对产地主要在国外的，以储备实物为主。建立规模布局确定制度。在储备规模方面，结合国家安全和发展需要作出具体规定；在储备结构方面，着眼全国优化储备结构和布局，保障关键品类物资的供应安全。

　　有关“谁来储”方面的制度，建议建立分级分类负责制度。坚持政府主导、社会共建、多元互补，实行中央和地方分级储备、政府和商业储备相结合、鼓励居民家庭储备特殊状态下生活所必需物资的储备机制，分级分类落实储备责任。建立综合保障制度，运用财政、税收等多种手段，采取各种激励措施，让“大储备”观念以法治方式融入社会生活，引导各种社会力量和个人参与发展社会储备。

　　有关“怎么储”方面的制度，建议建立战略物资运输、加工、储存、轮换、动用、统计报告等方面制度，增强物资储备“即时保障，急时应急，平时服务”功能。建立储备设施基础设施建设制度，支持利用信息化等现代手段提高安防能力、作业效率和监管水平，研究建立国家储备仓库安防监控系统运行和维护管理体系。建立物资储备监督检查制度，加强执法队伍建设，构建专业监管、行业监管、属地监管的立体化监管体系，不断加强国家物资储备监管工作。

　　（本文为国家粮食和物资储备局2022年软科学课题“国家战略物资储备立法选择及其制度设计研究”的阶段性研究成果）

　　（作者单位：河南工业大学粮食政策与法律研究所）