建议科学界定“粮食安全”的概念

建议科学界定“粮食安全”的概念

——粮食安全保障法草案完善建议

　　6月28日，中国人大网公布《中华人民共和国粮食安全保障法（草案）》（以下简称《草案》），面向社会公开征求意见，意见反馈截止时间为7月27日。就性质而言，粮食安全保障法既是国家安全法治体系重要组成部分，又是最基本的民生保障法；既要保障国家整体粮食安全，又要保障每个居民日有所食。因此，正在征求意见中的粮食安全保障法草案在制度设计时应着重考虑两个层面的风险，一方面是国家安全风险，另一方面是普通民众的“一日三餐”风险。但《草案》目前没有对“粮食安全”进行定义，建议进一步完善。

　　科学定义“粮食安全”的实践与价值

　　众所周知，每一部法律可以有多种权利义务制度设计，但都有一条独特的权利义务关系主线。如何科学定义“粮食安全”直接关系到粮食安全保障法的权利义务主线确定。在我国现有涉粮法律法规中，《广东省粮食安全保障条例》较早对“粮食安全”进行了定义，其中，第二条明确规定：“本条例所称粮食安全保障是指保证粮食供求基本平衡，市场粮食价格基本稳定，居民生活和社会生产对粮食的需求得到基本满足，粮食质量安全符合国家规定。”之后出台的《贵州省粮食安全保障条例》在这一基础上增加了“粮食生产稳定发展”内容，并将“居民”修改为“人民”。新疆等地方立法未对“粮食安全”的定义作实质性发展，只是在用词上稍作变化，比如《浙江省粮食安全保障条例》将《贵州省粮食安全保障条例》中的“人民生产和生活”修改为“居民生活和社会生产”，《福建省粮食安全保障办法》则在此基础上将“居民”修改为“人民”。需要提及的是，《四川省粮食安全保障条例》对“粮食安全”定义作了别样表述，在第三条规定：“粮食安全保障坚持政府主导、社会共担、全民参与的原则，确保粮食生产稳定发展，粮食供求基本平衡，粮食市场价格基本稳定，粮食质量符合国家有关安全规定，基本满足人民生产生活对粮食的需求。”

　　联合国粮农组织对有关“粮食安全”的定义认识有一个演进过程。1974年11月，联合国粮农组织第一次世界首脑会议上提出“粮食安全”概念，即，保证任何人在任何时候，都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。1983年4月，联合国粮农组织粮食安全委员会通过的新概念为：确保所有的人在任何时候，既能买得到，又能买得起他们所需要的基本食物。1996年11月，第二次世界粮食首脑会议通过的《罗马宣言》表述为：只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全。2001年9月，在波恩召开的世界粮食大会把可持续发展战略引入“粮食安全”概念中，它要求无污染、无公害，向消费者提供增强健康、保证延年益寿的粮食和其他食物。可见，联合国粮农组织在不同阶段对“粮食安全”的定义都是站在人类社会发展角度的，对具体国家而言并不能完全适用，这也无助于厘清粮食安全保障法的权利义务主线。

　　科学界定“粮食安全”概念的建议

　　如何抓好粮食安全并不复杂，“产得出、存得住、能流通、不浪费”是其要诀所在。但究竟如何准确定义“粮食安全”？笔者认为，粮食安全应当指各级政府通过制定政策，采取经济、法律、行政等多种手段保障本辖区内居民生活和社会生产对粮食基本需求持续得到满足的过程，从而使国家利益处于没有危险和不受内外威胁的状态。对此定义，我们可以作如下解析：一是保障粮食安全的义务主体是各级人民政府，不仅包括中央人民政府，同时也包括省、县、乡等地方各级人民政府。该义务主体的确定，既继承了粮食安全责任制的既有定制（已有规定、管理办法或者惯例等），又为行使相关权力提供了法律依据。二是享有粮食安全保障的权利主体是中华人民共和国辖区内的居民、法人和非法人组织。这里所说的居民，既包括中华人民共和国公民，又包括合法居住在中华人民共和国辖区内的外国人和无国籍人。三是粮食安全保障权利义务内容是粮食的基本需求，即“谷物基本自给，口粮绝对安全”的法律表达。四是粮食安全保障的法益是国家利益和个人利益的统一。从该定义可以看出，粮食安全保障能力的衡量标准，既有过程要求又有状态要求，过程要求就是要持续满足居民生活和社会生产对粮食基本需求，“一日三餐”顿顿有保证，状态要求就是使国家利益稳定地处于一种没有危险和不受内外威胁的状态。该定义不仅能够诠释我国各个历史时期的粮食政策和法律法规，具有鲜明的民族特色和时代特征，同时还契合共建人类命运共同体的历史大势。

　　据此，粮食安全保障法的权利义务主线可以概括为：各级人民政府如何履行粮食安全保障义务，辖区内居民的粮食安全保障权利又如何实现。具体到实际中的粮食安全保障工作中，就是要在粮食的“多”和“少”、“质”和“量”、生产和流通中寻求平衡，既要解决好粮食安全保障工作中的当前问题，又要放眼于长远，防患于未然；既要立足国内解决14亿人口的温饱问题，又要引导企业“走出去”，积极开展粮食安全合作；既要转变政府职能，把“有形之手”管好，又要遵循市场规律，把“无形之手”用好；既要做好中国粮食安全工作，又要为世界粮食安全作出中国贡献。

　　在不同历史条件下，政府履行义务的方式会有所不同，比如“配售”“征购”“统购统销”等是在社会处于非常时期针对粮食短缺而采取的有效措施，而当今，市场成为配置资源的基本方式，这对权利义务关系还可以归结为“钱”和“粮”的关系。鉴于此，建议监管部门明确建立“粮食安全保障基金”“粮食产业发展基金”或者其他政府财政性基金，以保证国家有“钱”可投、有“钱”可用。相应地，要确立调动国内外一切积极因素确保国家粮食安全的基本工作方针，应明确坚持市场在粮食资源配置中起决定性作用和更好发挥政府管理调控的作用，构建粮食安全保障法体系。要正确处理政府与粮食生产者（尤其是种粮农民）、粮食经营者与粮食消费者、中央与地方、地方与地方的利益关系，尤其要注意平衡中央政府、地方各级政府、粮食生产者以及其他经营者和粮食消费者在经济效益、社会效益、生态效益等方面诉求的关系。

　　（作者单位：河南工业大学粮食政策与法律研究所）