推进有限空间作业监护制度法治化

推进有限空间作业监护制度法治化

——兼谈《有限空间作业安全规定（征求意见稿）》的修订背景、亮点及完善建议

　　日前，应急管理部发布《有限空间作业安全规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），面向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2023年6月29日。

　　《征求意见稿》对《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》（以下简称《暂行规定》）进行修订而形成，进一步加强和规范有限空间作业安全工作，有效遏制有限空间作业事故发生。在调整对象上，《征求意见稿》增加了危险化学品生产、化工及医药行业领域的企业，扩大了有限空间作业安全规定的适用范围；在规范内容上，细化了企业有限空间作业基础管理、现场管理的要求，对安全风险较高、需要重点监督管理的有限空间实行目录管理，将易发生硫化氢、一氧化碳等中毒事故的企业作为重点检查对象，明确了重点检查内容。在诸多探索中，《征求意见稿》系统性地构建了有限空间作业监护制，将监护人作为有限空间作业的“关键人”和“明白人”贯穿作业全过程，以监护人负责制实现了有限空间作业安全的“科学治理”和“专业治理”。

　　修订背景

　　有限空间作业是高风险作业，是备受社会关注的安全问题，域外很多国家制定了专门的法律和标准，对承担有限空间作业重要职责的人员明确了资格要求。美国、加拿大、澳大利亚、新加坡等国家法律和标准明确规定具有相应资格能力的人才能开展有限空间作业，包括监护者。我国香港特别行政区在2000年颁布的《工厂及工业经营（密闭空间）规例》规定，开展有限空间作业时要同时具备“合资格人士”和“核准工人”两类人员。“合资格人士”负责实施有限空间作业风险评估、监护，如不按照规例履行职责，则涉嫌构成犯罪。严格的监护制度确保了有限空间作业的“科学”与“专业”，避免盲目作业、盲目施救。

　　作为一部专门针对有限空间作业安全监管的法规，《暂行规定》虽然确立了监护人，但是没有建立企业监护制，监护人的职责规定相对笼统。《暂行规定》实施以来，2013—2022年全国工贸行业共发生有限空间作业较大事故95起、死亡357人，有限空间作业事故暴露出很多问题，较突出的是盲目施救导致伤亡扩大。2018年国务院安全生产委员会办公室通报的8起有限空间较大生产安全事故，事故初期均只有1人遇险，但在救援处置中，因盲目施救、措施不当导致伤亡人员扩大。2013—2022年盲目施救相关事故83起、死亡310人，分别占事故总量的87.4%和86.8%。事实和数据表明，有限空间作业缺乏科学性、专业性等“人的行为”成为生产安全事故没有得到有效遏制的重要原因。

　　基于《暂行规定》实施以来暴露出的问题，2022年应急管理部开展了第一批轻工重点企业有限空间作业专家指导服务工作，现场指导服务企业120家。有限空间作业专家指导服务旨在通过“专家组”的指导服务、全面培训，精准施策，提升企业主要负责人、有限空间作业相关人员安全管理能力和基层监管执法人员有限空间监管能力，推动企业提高有限空间安全管理“科学”与“专业”水平。“专家指导服务”探索的有效做法“挂牌上锁”等物理隔离措施被纳入《征求意见稿》。遵循“专家指导服务”体现出的“专业人做专业事”制度逻辑，《征求意见稿》在《暂行规定》基础上实行有限空间作业监护制，突出专业思维，协同专项安全培训、目录管理、重点监督等相关制度，为预防和减少有限空间作业生产安全事故提供了法治保障。

　　主要亮点

　　赋予有限空间作业监护制法定地位。《征求意见稿》第四条明确了有限空间作业的“双责任”模式。企业主要负责人是有限空间作业第一责任人，对安全生产全面负责。监护人员是有限空间作业安全的责任人，对有限空间作业安全负责。值得注意的是，有限空间作业监护制是企业“应当”实行的制度，企业需明确专门的监护人员，明确监护人员的职责。监护人要严格履行岗位职责是有限空间作业安全基础管理、现场管理的基本要求。如果企业未按照规定配备监护人员，或者监护人员未履行岗位职责，依照《征求意见稿》第十八条的规定，须承担相应法律责任：责令限期改正，处5万元以下的罚款，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以下的罚款。

　　构建监护人的具体职责。《征求意见稿》消弭《暂行规定》监护人职责模糊的立法不足，以监护人责任统摄有限空间作业安全的全环节、全过程，对监护人的具体职责作出五个方面的规范要求：一是负责解除物理隔离措施。企业应当对可能产生有毒物质、具备条件的有限空间采取上锁、设置隔离栏、防护网等物理隔离措施，监护人员负责在有限空间作业前解除物理隔离措施，防止相关人员未经审批进入有限空间。二是负责对气体检测报警仪器、机械通风设备、正压式空气呼吸器、高压送风式长管呼吸器、全身式安全带等劳动防护用品和应急救援装备进行定期检查，确保能够正常使用。三是负责组织开展有限空间作业。作业前监护人员应当对作业人员进行安全交底，对通风、检测等风险管控措施逐项进行确认，确保作业环境符合安全要求，作业人员应当正确配备防护用品，现场配备必要的应急救援装备。作业过程中监护人员应当全程进行监护，持续检测气体浓度并进行机械通风，与作业人员保持实时联络，不得离开作业现场或者进入有限空间参与作业。四是负责异常情况处理。有限空间作业过程中发现异常情况时，监护人员应当立即作出判断，组织作业人员撤离现场。五是负责事故应急处置。发生有限空间作业事故后，监护人员应立即按照应急预案进行应急处置，阻止未做好安全措施盲目施救。

　　完善建议

　　构建有限空间作业监护制度的法制，对规范有限空间作业具有重要意义。综合来看，《征求意见稿》还有进一步完善的空间。

　　建议设置行业准入标准，将监护人员纳入特种作业管理，确定监护人员的资格要求，经过培训考核、持证上岗。《征求意见稿》第四条规定监护人员应当具备有限空间作业相适应的安全知识和气体检测报警、机械通风、呼吸防护、应急救援等器材、设备的操作技能，但没有规范人员资格要求，不利于监护制的实行，建议进一步完善。具体而言，可以借鉴现行地方立法经验。比如：北京市2009年制定的《北京市有限空间作业安全生产规范（试行）》，2010年发布的《北京市安全生产监督管理局关于地下有限空间作业现场监护人员必须持证上岗的通告》，将有限空间作业监护人员纳入“特种作业”人员管理，2011年发布的《北京市安全生产监督管理局关于扩大地下有限空间作业现场监护人员特种作业范围的通告》，将地下有限空间作业现场监护人员特种作业管理范围扩展至电力电缆井、燃气井、热力井、自来水井、有线电视及通信井等地下有限空间运行、保养、维护作业活动，要求地下有限空间作业的现场监护人员均须考取有限空间特种作业证书。该做法可以在全国范围内推行。

　　建议补充、完善监护人员的法律责任。根据《征求意见稿》第十八条的规定，涉及监护人员职责的法律责任情形包括“监护人员未履行岗位职责”“作业过程中未按照规定进行持续检测气体浓度并进行机械通风”。《征求意见稿》的法律责任条款没有完全涵盖监护人的具体职责，比如，未明确监护人员没有对劳动防护用品和应急救援装备进行定期检查、有限空间作业过程中发现异常情况时未及时组织作业人员撤离现场等的法律责任。建议对“作业过程中未按照规定进行持续检测气体浓度并进行机械通风”之外的其他情形，监护人未按照规定履行职责的，都设定相应的法律责任，形成法律责任与具体职责的完整连接，使监护制的作用得到更好发挥。

　　（作者为北京安全生产法治研究会会长、北京化工大学教授）