《关于修改〈民用航空产品和零部件合格审定规定〉的决定（征求意见稿）》的修改背景、亮点及完善建议

为民用航空器适航安全保驾护航

　　近日，中国民用航空局发布《关于修改〈民用航空产品和零部件合格审定规定〉的决定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）对《民用航空产品和零部件合格审定规定》（CCAR-21）（以下简称《规定》）进行修改，进一步规范民用航空产品和零部件的适航管理工作。

　　修订背景与亮点

　　《规定》规定了民用航空产品设计批准、生产批准和适航批准等，自1990年颁布实施以来，共进行了四次修订，对民用航空产品和零部件的适航管理工作起到了积极的促进作用。1991年，在经济社会快速发展背景下，《规定》为适应现实需要进行了第一次修订，1998年进行第二次修订，主要目的是为应对金融危机所带来的不利影响，为日益提高的民用航空器适航安全保驾护航。2007年，受民航主管部门机构和职能改革、航空器引进增长、零部件到岸组装等现实因素综合影响，对适航证件的颁发与管理工作提出了新的更高的要求，《规定》进行第三次修订。这一次，它将原来的标准类和限制类两类适航证件改变为标准类和特殊类，并对这两类适航证进行重新划分：在标准类适航证中增加了载人自由气球、特殊类别；特殊适航证细分为初级类和限用类两种。近年来，随着经济社会的发展，我国民航业进入了发展快车道，在这一阶段，为满足与国际民航规则接轨以及与港澳民航部门适航规章一体化发展需要，民航主管机关积极借鉴发达国家适航管理经验，于2017年对《规定》进行第四次修订，即CCAR-21-R4。

　　相较于前三次修订，CCAR-21-R4的变化主要集中在章节和条款数量的大幅增加、适用范围的修订方面，提出了设计保证系统要求，并新增了运行符合性评审规定等方面要求。当前，随着中国经济步入新常态，我国与世界各国的联系更加紧密，为了更好地满足民航业发展和航空制造业实践需求，中国民用航空局在《规定》第四次修订的基础上进一步对相关方面进行改进，对民航局和民航地区管理局承担的行政许可审批相关工作进一步明确。目前，《规定》涉及行政许可共有14项，其中部分民航局作为实施机关的行政许可被委托给民航地区管理局实施证件审批工作，这既是简政放权的要求，也进一步促进了民用航空管理机制的完善。总体来看，《征求意见稿》的亮点有两个方面。

　　规则进一步细化，权属范围进一步明确。《征求意见稿》进一步明确了民航局对全国范围内适航审定行政许可及其相关活动实施统一监督管理的职责，并明确了它负责审批工作的行政许可证件的范围。相较于CCAR-21-R4，对于“国产民用航空产品型号合格证、国产民用航空产品补充型号合格证”，此次《征求意见稿》在具体表述上增加了“正常类、实用类、特技类、通勤类和运输类飞机，正常类和运输类旋翼航空器，民用航空发动机及螺旋桨等”限定词；在“型号认可证、补充型号认可证、零部件设计批准认可证”条款前增加了“民用航空产品”的表述；在“技术标准规定项目批准书”前增加了“辅助动力装置、航电类机载设备和航空油料”的表述。这些修改对CCAR-21-R4进一步细化，弥补了过去规定的模糊性，在实践运行中更具有可操作性。

　　授权与监督并行。《征求意见稿》明确了民航地区管理局负责对所辖区域内的相关行政许可及其活动实施监督管理，包括民航地区管理局实施审批工作的行政许可证件的范围和受民航局委托实施审批工作的行政许可证件的范围。如在实施行政许可证件的审批工作方面，《规定》第21.2D条第（三）款的（1）—（5）项前分别加入了“民用航空产品”的限定。之前，CCAR-21-R4中仅规定：民航局负责除本条第（二）款之外的、所有其他第21.2A条规定证件的受理、审查、颁发和管理。《征求意见稿》则增加了“受民航局委托实施以下行政许可证件的审批工作”的要求，并在表述上更加具体。这些修改将进一步激发民航地区管理局工作的积极性，减轻民航局的工作负担，提高工作效率，督促民航地区管理局履行监督义务。

　　以上两大修改亮点，进一步发挥民航地区管理局的灵活性和能动性。一方面明确了民航局与民航地区管理局各自的职权范围，另一方面将进一步规范有关职权的正确行使。

　　改进空间与意见建议

　　目前，对《规定》的修改，进一步完善了CCAR-21-R4中存在的不足，在适应民航实际需要方面将发挥重要作用，但从不断推进民航治理体系和治理能力现代化、提升民航监管效能角度看，还可以进一步完善。

　　无人机产品及其零部件审批问题有待明确。《规定》修订后，虽对载人自由气球采用许可审批，但对于日益出现的无人机有关问题未进行明确规定。根据2013年11月中国民用航空局印发的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》，中国内地无人机操作按照机型大小、飞行空域可分为11种情况，其中仅有116千克以上的无人机和4600立方米容积以上的飞艇在融合空域飞行由民航局管理，其余包括日渐流行的微型航拍飞行器在内的其他飞行器，均由行业协会管理或由操作手自行负责。这很容易造成无人机在现实中法律适用方面上的难题。

　　制造符合性声明与实际情况不符问题有待改善。根据CCAR-21-R4第三十三条和第五十三条的规定，制造符合性声明是申请人用以表明并保证试验产品和试验装置符合型号资料并处于安全可用状态的文件。但是在实际审查过程中，由于种种原因，制造符合性声明往往存在各类问题。近年来的主要问题集中在制造符合性声明包含的实物构型信息与实际情况不符、制造符合性偏离未列全、签署不规范、签署后实物状态发生变更等方面。鉴于此，在《规定》的修订过程中还应注意以下两个方面问题：一是完善并细化规定，破解模糊地带。在CCAR-21-R4中，虽然已经加入了很多新事物，如载人气球，但是随着人工智能科技时代的到来，新鲜事物层出不穷，如果不进行相应规定，可能会出现法律适用方面上的问题。遇到模糊问题，可以进行多轮专家论证和证成，达成共识。除此之外，规定中对于新事物的表述，尽量做到文字简洁确定，避免文字模糊性。二是加强民航主管机关审核监督，落实人员责任。制造符合性声明作出前，民航主管机关应进行多方审核；制造符合性声明作出后，应进行多方监督。建议后续在《规定》修订过程中，完善民航主管机关的监督程序，使办事人员在实践中依规办事。对于标准执行不严问题，实行责任追究机制，不断提高办事和监督人员的责任意识。

　　（作者单位：北京工商大学法学院）