浅谈《公平竞争审查条例（征求意见稿）》的亮点

完善公平竞争审查制度 助力全国统一大市场建设

——浅谈《公平竞争审查条例（征求意见稿）》的亮点

　　5月12日，为落实新修正的反垄断法，进一步规范和强化公平竞争审查工作，加快全国统一大市场建设，国家市场监督管理总局发布《公平竞争审查条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2023年6月12日。

　　《征求意见稿》在结构上分为总则、审查内容、审查程序、监督保障、附则等共5章41条。相较于2021年出台的《公平竞争审查制度实施细则》，《征求意见稿》规范内容更加细化，并新增了诸多条款，这对完善我国公平竞争审查制度具有重要意义。

　　丰富公平竞争审查规范体系，夯实公平竞争审查效力基础

　　公平竞争审查制度发挥着厘清市场与政府边界、防止滥用行政权力排除、限制竞争的重要作用，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一，也是法治政府建设的重要抓手。2016年6月，为规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，初步构建全国性公平竞争审查制度。2017年10月，国家发展改革委等五部门联合印发《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，对审查机制和程序、审查标准、例外规定、社会监督、责任追究等相关内容进行了细化。但随着经济社会的发展，实践中审查主体不明、审查标准不清、监督机制欠缺、效力基础不足等问题不断显现，将公平竞争审查纳入法治框架的呼声不断，法治化成为确保公平竞争审查制度确定性和可持续性的必由之路。2021年6月，国家市场监管总局、国家发展改革委等五部门联合发布《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称《实施细则》），围绕建设“统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善”的高标准市场体系，着力强化制度刚性约束，对规范内容进行了系统修订。2022年新修正的反垄断法新增一条，明确规定“国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查”。这在一定程度上提升了公平竞争审查制度的法治化水平。

　　自2016年公平竞争审查制度建立以来，我国公平竞争审查工作取得了诸多成绩，不但清理、审查纠正了数量众多的涉及市场主体经济活动的各类政策措施，还实现了公平竞争审查制度在国家、省、市、县四级政府全覆盖。作为行政法规性质的《征求意见稿》，加强公平竞争审查制度供给，将进一步强化竞争政策基础地位，助力全国统一大市场建设，推动经济社会高质量发展。

　　明确公平竞争审查定义，压实审查主体责任

　　一直以来，有关规范并未对“公平竞争审查”作出明确定义。《征求意见稿》第二条从责任主体、审查范围、审查目标和行为性质四方面对“公平竞争审查”进行界定，即“本条例所称公平竞争审查，是指政策制定机关对拟制定的涉及经营主体经济活动的行政法规、规章、规范性文件、其他政策性文件以及‘一事一议’等形式的具体政策措施（以下统称政策措施）是否排除、限制竞争进行评估，开展前置审查的内部监督活动”。这里对公平竞争审查的内部监督活动进行明确，即它具有明显的事前预防属性，要求政策制定机关充分考虑政策措施对市场竞争的影响。这将进一步完善我国现阶段公平竞争审查制度的自我审查模式存在的审查主体动力不足、能力有限、责任不明等问题。

　　同时，考虑到公平竞争审查工作的有效落实，《征求意见稿》第四条对可能引发责任划分不明的情形作出特别规定：一是县级以上各级人民政府制定政策措施的，由负责起草的部门或者本级人民政府指定的部门开展公平竞争审查；二是多个部门联合制定或者以各类议事协调机构名义制定政策措施的，由牵头部门负责开展公平竞争审查，其他部门在各自职责范围内参与公平竞争审查。

　　优化审查标准，增强公平竞争审查制度的指导性

　　审查标准是判断政策措施是否违反公平竞争的重要依据，也是公平竞争审查工作的中心环节。从列明的禁止性规定到兜底情形，再到例外豁免情形，《征求意见稿》全面总结审查实践，在参考《实施细则》审查内容的基础上，对政策制定机关进行公平竞争审查的标准依据进行优化，增强了公平竞争审查制度的指导性。《征求意见稿》拟增加对审查标准的总体要求，明确规定了市场准入和退出、商品和要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为等方面的禁止性规定，以有效发挥公平竞争审查制度在行政性垄断事前规制方面的功效。

　　同时，《征求意见稿》第十七条、第十八条规定了经公平竞争审查认为可能排除、限制竞争但仍可出台的政策措施的情形以及终止条件，在《实施细则》基础上进一步完善了例外规定的适用情形。相较于《实施细则》中“维护国家经济安全、文化安全、科技安全或者涉及国防建设”的表述，一方面《征求意见稿》以“维护国家安全”进行概括性规定，体现了坚持总体国家安全观的理念与要求；另一方面，《征求意见稿》增加有关促进科学技术进步、增强自主创新、面向中小微企业实施微量补贴的例外情形，拓展了例外规定的适用情形。

　　此外，《征求意见稿》要求政策制定机关坚持比例原则，重点审查相关政策措施的目的和必要性，若存在对竞争影响更小的替代方案，则不应对相关政策措施适用例外情形，且严格限制适用例外规定出台的政策措施，要求该政策措施应设置实施期限和终止条件。

　　健全审查程序，提升公平竞争审查制度的规范性

　　徒法不足以自行。公平竞争审查制度的运行需要程序规则予以支撑，《征求意见稿》针对政策措施的审查程序以专章形式作出规定，建立了自我审查、会审制度、第三方评估的具体规则，并明确了不同情形下的具体要求。

　　首先，《征求意见稿》坚持以自我审查为基础的审查模式，规定政策制定机关应当建立内部公平竞争审查工作机制，明确负责机构和审查程序，规定了责任追究制度，规范审查行为。较之其他机关，政策制定机关对相关政策措施出台的背景、目的和具体内容更熟悉，由它为责任主体开展审查工作可保障审查的质量和效率，特别是《征求意见稿》在第二十条明确规定，政策制定机关在进行政策措施征求意见过程中，应当专门听取有关公平竞争审查的意见，充分体现公平竞争审查的重要性。

　　其次，为弥补政策制定机关自我审查模式的不足，《征求意见稿》要求在地方层面建立重大政策措施公平竞争审查会审制度，并明确了会审制度的适用情形和程序规则。

　　最后，《征求意见稿》还规定了第三方评估制度，明确了应当开展第三方评估的特定事项，确保第三方评估制度有的放矢，这有利于更好发挥社会对政府行为的监督作用。

　　完善监督保障机制，强化公平竞争审查制度的刚性约束

　　公平竞争审查制度的有效实施，需要依靠良好的监督保障机制。在公平竞争审查制度的运行过程中，政策制定机关既是“裁判员”又是“运动员”，为确保其有足够动力履行审查义务，应当对其审查行为进行约束。为此，《征求意见稿》分别规定了行政机关自我纠正机制、提示函制度、举报机制、抽查制度、督查检查制度、约谈制度、政策措施定期清理机制、工作考核制度等，并明确了政策制定机关和个人的责任形态、反垄断执法监督和纪检监察等工作的衔接机制，切实强化公平竞争审查制度刚性约束，形成了完善的监督体系。

　　（作者单位：四川大学法学院）