公益诉讼专门立法的框架结构探析

　　党的二十大报告提出：“完善公益诉讼制度。”这既是对近年来公益诉讼制度实践的充分肯定，也对公益诉讼制度提出了更高的期许和要求。公益诉讼作为一项着眼维护公共利益的司法制度，是党和国家的一项重大民心工程。从国家治理大局、公益诉讼实践状况以及其自身特性角度看，公益诉讼专门立法是完善公益诉讼制度的基本方式和重要内容。采取怎样的框架结构是公益诉讼专门立法必须研究的问题。本文试着在梳理现有涉及公益诉讼的法律法规及规范性文件的基础上，就公益诉讼专门立法的框架结构问题进行探析。

　　现有涉及公益诉讼的法律法规及规范性文件

　　目前，国家层面涉及公益诉讼的法律法规主要有民事诉讼法、行政诉讼法、人民检察院组织法、消费者权益保护法、环境资源保护法、英雄烈士保护法、未成年人保护法、个人信息保护法、食品安全法、反垄断法、安全生产法、妇女权益保护法等法律法规、司法解释和“两高”出台的通知、报告等规范性文件。其中，对公益诉讼内容规定最详尽的为《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）。从结构来看，《解释》共四部分，分别为一般规定、民事公益诉讼、行政公益诉讼、附则；《办案规则》共六章，分别为总则、一般规定、行政公益诉讼、民事公益诉讼、其他规定和附则六个部分。

　　目前，地方层面涉及公益诉讼的规范性文件主要为各地方人大常委会依据有关法律规定，结合自身实际情况发布的进一步落实检察公益诉讼工作的决定。据统计，截至2022年12月，全国共有26个省级地方人大常委会发布了关于加强检察公益诉讼工作的决定。这26个决定中湖北、河南、青海等省份的规定较为原则、笼统；河北、浙江、上海等省份的规定较为详尽。26个省级地方性公益诉讼决定在条文数量上差异较大，如《青海省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》除了制定依据和生效条款外，正文部分只有4条；而《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》有22条。这26个决定虽然在结构和条文数量上有较为明显的差别，且也未明确分章节，但是整体上遵循了“总-分-总”框架，即采用先原则后具体的模式。如《河北省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》主要包括决定制定依据和目的、对于检察机关的一般规定、其他国家机关在公益诉讼中的配合义务、各国家机关之间的协调配合、生效条款。《浙江省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》主要包括检察公益诉讼制度的重要意义、检察机关办案的原则性规定、其他国家机关在公益诉讼中具体要求规定、各国家机关之间相关协调配合的制度保障、生效条款等。

　　公益诉讼专门立法的框架结构选择

　　综上，笔者就公益诉讼专门立法的框架结构提出如下思路：在整体结构上宜采用“总-分-总”模式，先原则后具体，每一章节规定中也可以遵循“总-分-总”结构形式；在内容上，至少应当包含总则、民事公益诉讼、行政公益诉讼和附则四个部分。具体如下：

　　1.总则。总则对全法具有纲领性和统率性，一般规定分则的共性内容。公益诉讼专门立法的总则应当规定立法目的、立法根据、法的原则、法的效力、概念定义、基本制度等内容。第一，立法目的和立法依据。立法活动围绕立法目的展开。立法目的主要包含立法精神、宗旨及所依据之法理等内容，通常置于法律条文之首以达到俯瞰、统合、解释具体制度的目的。我国立法通常采用“为了……制定本法”的格式，公益诉讼法的立法目的条款也应当采用该格式，并体现对公共利益的司法保障和维护。从我国的立法习惯看，立法依据通常与立法目的规定于同一法律条款之中，并置于法律开端，列为首条。确立立法根据条款的目的主要在于保障立法的法源基础、明确法的效力等级、增强法的可执行性。第二，基本原则和定义条款。相较于一般法律规则，基本原则具有宽泛的、抽象的特点。一般认为，法律基本原则的价值在于确保规则的正当性、指导法律解释、填补规则漏洞等。因此，在公益诉讼立法中应当在总则中明确基本制度，形成一套结构合理、层次分明、内容翔实的公益诉讼制度体系。法律的定义通常与日常生活中的定义有本质差别，在法律总则中应当对法律定义作出规范性的且符合立法目的的解释。第三，基本制度。总则中的基本制度应当是统领分则并且在分则中同样适用的制度，应重点规定案件范围、管辖、调查核实权限、证据的收集与保全、举证责任分配、起诉主体的诉讼地位、审理组织等。此外，公益诉讼不是一个孤立的诉讼，还需要对律师风险代理制度、陪审制度、诉讼费用制度、胜诉私人原告奖励制度、公益基金管理制度、公益案件执行制度以及法律援助制度等作出规定，形成一套完整的诉讼体系，以保证公益诉讼制度的整体运行。

　　2.分则。公益诉讼专门立法应当包含民事公益诉讼和行政公益诉讼两部分，这是法律文本的主体和核心。这部分内容应当符合我国诉讼的运行过程，应当依照立案、调查、起诉、审判、执行的诉讼程序，以此来保证公益诉讼立法结构上的完整性和严密性。第一，民事公益诉讼。民事公益诉讼是公益诉讼专门立法中的主要组成部分。当前，我国现行有关民事公益诉讼的法律规定，大多散见于民事诉讼法、消费者权益保护法、环境资源保护法、未成年人保护法、个人信息保护法等法律中，以及“两高”的《解释》《办案规则》中。综合现有规定，公益诉讼专门立法的分则“民事公益诉讼”部分应当规定诉前公告、立案、证明责任、证明标准、诉讼请求、和解、调解、原告申请撤诉、判决效力的扩张、上诉、裁判执行、公益诉讼与私益诉讼的协调与衔接、交叉诉讼等内容。第二，行政公益诉讼。行政公益诉讼包含诉前阶段和提起诉讼阶段两个部分。目前，关于行政公益诉讼诉前程序的规定相对简略，但实践中绝大多数的案件又在此阶段得以妥善解决，且检察机关积极探索，创新出诸如“诉前磋商”等一系列契合我国国情的有益举措。因此，应当将行政公益诉讼部分划分为两节，即行政公益诉讼诉前阶段与提起诉讼阶段，并着重补全诉前程序规则。行政公益诉讼的程序性要求可以参照民事公益诉讼一章的规定进行适用。

　　3.附则。附则是附在法律、法规后面的规则，是法的整体中作为总则和分则辅助性内容而存在的组成部分。从我国立法实践来看，附则一般包含那些在总则和分则中都不合适列入的内容，主要包括解释权条款、过渡条款、生效条款、废止条款。我国公益诉讼专门立法涉及与行政诉讼法、民事诉讼法等相关法律的关系问题，这部分内容可以在附则中予以说明，但对于涉及检察机关与行政机关实体权责的内容不适宜列入此章。

　　本文为2021年度最高人民检察院检察理论研究课题“公益诉讼专门立法研究”的阶段性成果，项目编号为GJ2021D29。

　　（作者单位：中共湖南省委党校）