浅析《衍生品交易监督管理办法（征求意见稿）》

构建监管框架促进市场健康发展

——浅析《衍生品交易监督管理办法（征求意见稿）》

　　3月17日，中国证监会发布《衍生品交易监督管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开征求意见，进一步贯彻落实《中华人民共和国期货和衍生品法》，促进衍生品市场健康发展，支持证券期货经营机构业务创新，满足市场各类主体的风险管理需求。意见反馈截止时间为2023年4月16日。

　　我国衍生品市场起步虽晚，但经过十几年的发展，已取得了较大进步，在满足市场各类主体风险管理需求、丰富市场宽度和深度等方面发挥了重要作用，但随着市场规模的扩大，衍生品市场监管也逐渐暴露出不少问题，包括监管标准不统一、功能监管缺位，监管规则效力层级较低、内容有待完善等。为加强衍生品市场监管，促进衍生品市场健康发展，防范和化解金融风险，2022年8月1日起施行的期货和衍生品法，将衍生品交易纳入法律调整范围。为进一步贯彻落实期货和衍生品法，有必要在部门规章层面统一规范衍生品市场规则。

　　此次《征求意见稿》从交易与结算、禁止行为、交易者、衍生品经营机构、衍生品市场基础设施和法律责任等方面构建了衍生品市场的基本监管框架，将为我国衍生品市场的健康发展构筑坚实的法治基础。

　　衍生品监管框架雏形初现

　　2008年全球金融危机后，二十国集团在匹兹堡峰会上达成加强衍生品监管共识。我国借鉴国际成熟市场经验，确立了单一协议、终止净额结算、交易报告库等衍生品交易基础制度，并授权证监会作为衍生品市场监管机构对衍生品交易场所、衍生品经营机构准入、交易者适当性管理、集中结算等内容作出具体规定。此次《征求意见稿》为衍生品交易及相关市场主体搭建起基本的监管框架，推进衍生品市场规范化运行，在一定程度上体现了统筹全局与抓大放小的监管智慧。

　　确立提高透明度、防范风险的支柱性制度。推动交易标准化、鼓励进场交易并集中结算、提高非集中结算交易的保证金标准、加强监管机构的产品干预权、建立交易报告库等都是2008年金融危机后公认的衍生品监管的必要制度。《征求意见稿》将这些内容全部纳入，进一步与国际接轨。特别是《征求意见稿》要求对非集中结算衍生品交易采用更高的保证金标准、强化履约风控机制等，有利于防范近年来衍生品风险事件中发生的经营机构盲目授信等隐患。

　　站在资本市场全局的高度上进行统筹监管。《征求意见稿》体现出全面打击规避监管的违法行为和促使监管工具效用最大化的统筹思维。近年来，证监会负责监管的衍生品市场逐渐形成了证券公司柜台衍生品市场、期货公司风险管理子公司柜台衍生品市场和证券期货交易场所衍生品市场三个条线。因此，《征求意见稿》明令禁止利用衍生品规避短线交易禁令、股份减持限制、限售规则的博弈行为或逆反行为，并设置了没收违法所得、罚款20万元以下的法律责任。这有利于进一步弥补证券法体系内的规制漏洞。同时，《征求意见稿》规定交易报告库、结算机构、交易场所等重要数据主体应当建立业务数据共享和跨市场监控机制。这有助于交易报告库这一基础设施积极发挥在收集监管信息、监测防范风险等方面的作用。一方面，该机制便于交易场所、结算机构等主体获得处置违规行为、作出自律决定所需的信息基础。另一方面，在证监会的指导下建立的合作机制，有助于监管机构将拥有最丰富广泛数据的交易报告库作为全景式监测市场的抓手，使交易报告库成为真正有力的监管工具。

　　搭建主要制度对具体规则设计科学留白。从域外衍生品监管经验来看，具体规则的设计必须建立在对市场全面观察与深刻理解、对利益相关者诉求充分倾听与综合判断基础上，我国衍生品市场起步较晚，尚不完全具备在法律或规章层面提供精细规则的现实基础。因此，将集中清算的门槛及豁免、保证金及豁免、实施持仓限制的（商品类衍生品）品种及额度、场内外持仓合并计算的操作方法、交易者标准等具体问题交由衍生品行业协会、交易场所、结算机构等自律组织在符合《征求意见稿》基本原则和要求情况下，结合实际制定具体规则，更有利于促进衍生品市场健康发展。 

　　进一步完善的意见建议

　　在期货和衍生品法规定、充分吸收境外衍生品市场实践经验的基础上，以问题为导向，《征求意见稿》兼顾灵活性和前瞻性，将证监会监管的各类衍生品经营机构、衍生品交易场所、衍生品结算机构、衍生品交易报告库、交易者等统一纳入监管，制定统一行为规范和法律责任，消除监管差异和监管套利，促进市场健康发展，亮点颇多，但在适用范围、概念厘定等方面，还可以进一步完善。

　　适用范围有待进一步澄清。《征求意见稿》仅调整证券期货交易场所组织开展的衍生品市场和证券公司、期货公司及其子公司的柜台衍生品市场，不调整银行间衍生品市场以及银行业、保险业金融机构的柜台市场。但是，若银行业、保险业金融机构在证监会监管的市场进行衍生品交易或者开展衍生品交易业务，则需适用《征求意见稿》关于交易者和衍生品经营机构的规定。这引发了几个问题值得思考：第一，银行业金融机构与证券公司开展股指期权业务，是否以取得证监会的衍生品经营机构许可为前提，或者银行业金融机构直接以专业交易者身份参与交易即可？第二，证券公司、期货公司参与银行间市场的利率或汇率衍生品交易，是否需要寻求银行间市场监管机构的批准，或者证监会作出的衍生品经营机构许可能适用于所有的衍生品市场？此前，中国人民银行、中国银保监会、中国证监会和国家外汇管理局共同发布《关于促进衍生品业务规范发展的指导意见（征求意见稿）》，提出“应当按照部门职责分工切实履行监管职责，及时沟通监管信息和市场情况，协商解决监管重叠、监管空白和监管套利等问题”。但该意见并未出台。因此，《征求意见稿》的适用范围亟须进一步明确。

　　重要概念还需要进一步明确。第一，“中国证监会规定的专业交易者标准”是衍生品交易者的“准入”要求，也是交易场所和行业协会设定差异化标准的底线，但该标准的指向并不明确，是否应将其等同于《证券期货投资者适当性管理办法》中较高的专业投资者标准，建议进行明确。第二，“套期保值”与“对冲”同时出现在《征求意见稿》中，且被置于不同场景，例如“衍生品经营机构在证券期货交易场所进行对冲交易”和“从事套期保值等风险管理活动的，可以按照规定豁免专业交易者的部分或者全部标准”。这是否意味着监管机构认为“套期保值”与“对冲”的含义和从事主体不同，如二者事实上无区别，建议《征求意见稿》统一沿用期货和衍生品法中“套期保值”的表述。

　　强化禁止性规定执行成本过高。《征求意见稿》规定，禁止衍生品经营机构与上市公司持有百分之五以上股份的股东、实控人、董监高及其控制、设立的相关产品、法人、合伙企业等开展以该上市公司股票为标的资产的衍生品交易。这使得衍生品经营机构有义务对交易者的真实身份和交易目的做穿透核查。简言之，《征求意见稿》采用双向管理思路显著提高了衍生品经营机构尽职调查的标准，要求探查得更深、覆盖面更广，使得衍生品经营机构将不得不承担巨大的合规成本。然而，由于隐蔽股权代持的存在，穿透核查可能无法确保监管目标的实现，建议对此进一步调整、完善，为衍生品经营机构增加免责事由等。

　　（作者单位：北京大学法学院）