浅谈《铁路旅客运输安全检查管理办法（修订征求意见稿）》的亮点与完善

进一步优化铁路旅客运输安全检查管理

——浅谈《铁路旅客运输安全检查管理办法（修订征求意见稿）》的亮点与完善

　　日前，国家铁路局对《铁路旅客运输安全检查管理办法》（以下简称《办法》）进行修订，形成《铁路旅客运输安全检查管理办法（修订征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2023年4月14日。

　　《征求意见稿》在体例结构、内容要求、权责配置、实施流程等方面作出较大调整，亮点颇多，主要体现在四个方面：首先，立法结构更科学合理，明确划分为总则、基本要求、安全检查实施、危险物品处理、监督管理、法律责任、附则七章。其次，立法内容更充实丰富，从现行《办法》的22条拓展到55条，内容广泛延伸至铁路企业检查义务、安全检查要求、旅客权益保障、危险物品处理等具体领域。再次，立法技术具有较大提升，安全检查流程、监督管理要求和违法责任承担等立法规范更细化明晰，可操作性明显增强。最后，立法体现出较强的问题导向和实效导向，对特定旅客服务、安检职工休息、安检等候时限等人民群众切身权益保障和实践需求较多的领域进行了针对性的立法回应。

　　相对而言，《征求意见稿》立法体系完备健全。为进一步提升铁路旅客运输安全检查工作的科学化、系统化和规范化，笔者认为，《征求意见稿》还可以在以下几个方面进一步完善。

　　进一步强化总则的统领性、抽象性和衔接性。总则在整部法律法规中具有举足轻重的地位，可以发挥纲举目张、填补解释规范的作用。《征求意见稿》第一章总则明确规定了立法目的和依据、法律适用范围、立法调整客体、铁路运输企业的公告义务，但还不够全面完整，建议在铁路旅客运输安全检查管理的方针原则、监管机构及其职责、铁路运输旅客的接受检查义务、铁路运输企业的检查主体责任、社会公众监督举报权等重要体制机制和原则制度方面，进一步补充完善。第一，建议在总则中增加规定铁路旅客运输安全管理，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。这样既延续承接《铁路安全管理条例》的铁路安全管理方针，又为具体章节中权利义务责任条款规定提供遵循和指导。第二，建议在总则中对铁路企业安全检查责任和铁路旅客遵守安全检查义务进行抽象概括规定。在第二章“基本要求”中，对铁路企业安全检查的责任要求和铁路旅客安全检查的义务内容予以明确具体规定，特别需要明确规定铁路旅客在运输安全检查时负有如实说明的义务和不得匿报谎报。第三，建议在总则中明确铁路旅客运输安全检查的监管机构及其职责范围。这样既可以实现对国家铁路局和地区铁路监督管理局之间职责分工的清晰界定，也可以准确界定和有效衔接《征求意见稿》第六章中“铁路监管部门”和“地区铁路监督管理局”的专有词汇概念。第四，建议在总则中明确规定监督举报权和奖励条款。为彰显和发挥社会综合治理原则及其机制作用，笔者建议将《征求意见稿》第二十六条社会公众检举举报铁路运输危险物品的表彰规定，从“第三章安全检查实施”挪至“第一章总则”中。

　　将铁路旅客运输安全检查的客体范围拓展至违禁物品。根据《征求意见稿》第三条“本办法所称铁路旅客运输安全检查是指铁路运输企业在车站、旅客列车对旅客及其随身携带、托运的物品进行危险物品检查的活动。前款所称危险物品是指《铁路旅客禁止、限制携带和托运物品目录》中的物品”的规定，铁路旅客运输安全检查的客体范围仅限于危险物品。但是，铁路运输旅客不得违法携带、托运的物品不限于危险物品，还应该包括违禁物品。事实上，危险物品与违禁物品的定义和范围不同。违禁物品是指法律规定不准私自制造、购买、使用、持有、储存、运输进出口的物品，包括麻醉药物和精神物品等。危险物品是指易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等能够危及人身安全和财产安全的物品。两者同属于铁路运输安全管理和检查的对象，因此立法多将危险物品与违禁物品明确规定。比如，《中华人民共和国民法典》第八百一十八条规定：“旅客不得随身携带或者在行李中夹带易燃、易爆、有毒、有腐蚀性、有放射性以及可能危及运输工具上人身和财产安全的危险物品或者违禁物品。旅客违反前款规定的，承运人可以将危险物品或者违禁物品卸下、销毁或者送交有关部门。”旅客坚持携带或者夹带危险物品或者违禁物品的，承运人应当拒绝运输。《中华人民共和国铁路安全管理条例》第六十六条规定，旅客应当接受并配合铁路运输企业在车站、列车实施的安全检查，不得违法携带、夹带管制器具，不得违法携带、托运烟花爆竹、枪支弹药等危险物品或者其他违禁物品。另外，《中华人民共和国民用航空安全检查规则》第三条也明确规定，民用航空安全检查机构通过实施民用航空安全检查工作，防止未经允许的危及民用航空安全的危险品、违禁品进入民用运输机场控制区。因此，铁路旅客运输安全检查的物品范围，不仅应包括危险物品，还应包括违禁物品。

　　明确铁路旅客安全检查物品损害赔偿的免责事由。《征求意见稿》第四十九条规定：“铁路运输企业因安全检查工作损坏旅客物品的，应当依法承担赔偿责任。旅客违反本办法，将禁止托运的物品匿报或者谎报为其他物品托运，造成人身伤害或者财产损失的，应当依法承担赔偿责任。”这规定了铁路旅客安检物品损害赔偿责任，以及匿报、谎报所造成的损害不赔偿的免责情形。但是，《征求意见稿》没有明确铁路旅客安检物品损害赔偿的豁免事由。实践中，旅客安检物品损害赔偿的免责事由还包括：旅客过错导致的损害、不可抗力造成的损害、正常检查产生的不可避免损失、安全检查之前已发生的损害、安全检查之后发生的损害等。比如，《中华人民共和国海关行政赔偿办法》第二章第二节“查验赔偿”部分明确规定，海关在依法查验进出境货物、物品时，损坏被查验的货物、物品的，应当赔偿当事人的实际损失。有下列情形之一的，海关不承担赔偿责任：因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；因不可抗力造成损害后果的；由于当事人或其委托的人搬移、开拆、重封包装或保管不善造成的损失；海关正常检查产生的不可避免的磨损和其他损失；在海关查验之前所发生的损坏和海关查验之后发生的损坏；海关为化验、取证等目的而提取的货样；法律规定的其他情形。因此，笔者建议《征求意见稿》参照海关查验赔偿免责等相关立法例，补充完善铁路安检物品损害赔偿的免责事由。

　　（本文为天津市高等学校人文社会科学研究项目“2022SK065—‘共同富裕’理念下我国公共法律服务均等化的路径研究”和天津师范大学2022年教改项目“JG01222045—习近平法治思想融入法学本科教学的实施机制研究”的阶段性成果）

　　（作者单位分别为天津师范大学法学院、石家庄铁道大学经济与法律学院）