浅谈海洋环境保护法修订草案

进一步推动海洋生态保护与修复

——浅谈海洋环境保护法修订草案

　　党的二十大报告指出，发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国。全国人大环资委经反复调研、修改完善，形成《中华人民共和国海洋环境保护法（修订草案）》，并于2022年12月27日经十三届全国人大常委会第三十八次会议进行审议。此次海洋环境保护法修改，完善了立法宗旨，增加了建设海洋强国、实现人与自然和谐共生的内容，明确海洋环境保护应当坚持的原则，明确严格保护岸线的范围，加强海洋生态保护修复与监管，强化海水养殖污染防治等规定。总体来看，海洋环境保护重点要抓好海洋生态保护与修复，主要体现在五个方面。

　　海洋生态保护与修复稳定提升海洋生态系统的碳汇能力。党的二十大报告强调，“积极稳妥推进碳达峰碳中和”“提升生态系统碳汇能力”“完善碳排放统计核算制度，健全碳排放权市场交易制度”。在海洋领域推进碳达峰碳中和，海洋蓝色碳汇具有重要地位。1999年修订海洋环境保护法时新增“海洋生态保护”一章，建立海洋生态保护制度，对保护海洋生态、保护海洋生物多样性进行规范。2021年9月，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出：“整体推进海洋生态系统保护和修复，提升红树林、海草床、盐沼等固碳能力。”因此，海洋环境保护法修订草案需进一步建立海洋生态修复制度，为修复海洋生态系统提升碳汇能力提供制度保障，可以考虑将海洋生态修复制度并入现行海洋环境保护法第三章“海洋生态保护”，名称修改为“海洋生态保护与修复”。

　　落实海洋生态修复责任。民法典确立了生态修复责任。司法实践中，海洋生态修复责任如何落实，法院判决如何履行，怎样的海洋生态修复才算成功？这需要一个标准与评价体系。生态修复的重点是恢复退化生态系统的功能，使其达到自我维持状态。但海洋生态修复是一个漫长的过程，如何履行修复海洋生态系统的判决，需要海洋环境保护法对此进行制度设计，为海洋司法提供法律依据。海洋环境保护法修订草案对自然资源、生态环境等有关主管部门的海洋生态修复职责、监督评估进行了一般性规定，但海洋生态修复不仅仅是地方政府、生态环境、自然资源等部门的责任，更是海域使用权人的责任和义务。建议海洋环境保护法修订草案进一步确立海洋生态修复制度，以确保海洋生态修复责任落实。

　　海洋牧场建设需要海洋生态修复法律制度保障。我国以人工鱼礁、增殖放流为主的海洋牧场建设已走过40多年发展历程。2006年，我国明确将人工鱼礁、海洋牧场作为实施渔业资源增殖行动的具体措施。2013年印发的《国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》要求，“发展海洋牧场，加强人工鱼礁投放，加大渔业资源增殖放流力度”。2015年发布的《农业部关于创建国家级海洋牧场示范区的通知》提出，通过5年左右时间，在沿海创建一批区域代表性强、公益性功能突出的国家级海洋牧场示范区。2018年4月发布的《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》要求，“支持建设现代化海洋牧场”。2018年12月，国家发展改革委联合农业农村部复函，支持山东省开展现代化海洋牧场建设综合试点。但在实践中，长期以来，许多海洋牧场建设强化了增殖渔业资源功能，忽略了修复海洋生态系统功能。人工鱼礁改变海水流态，在礁的前侧产生滞流和紊流，后侧产生涡流和流影，在礁体内部和周围形成几何阴影区，给鱼类戏水和滞留提供场所，可以从根本上使海洋生态系统得到修复。这迫切需要在修订海洋环境保护法时将人工鱼礁、海洋牧场工程明确规定为海洋生态修复工程，对之进行严密监管，进一步规范海洋牧场建设。

　　海洋生态修复工程需要海洋环境保护法保驾护航。2019年，联合国将2021-2030年定为生态修复的十年，这为海洋生态修复发展提供了空间。2020年，国家发展改革委、自然资源部印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》，对海岸带生态保护和修复重大工程进行了规划。此外，原国家海洋局2016年启动“蓝色海湾”“南红北柳”“生态岛礁”等重大生态修复工程，在沿海18个城市陆续实施海洋生态修复工程。总结海洋生态修复实践，迫切需要法律为海洋修复工程提供保障。因此，海洋环境保护法修订草案规定国务院自然资源主管部门负责统筹海洋生态修复，牵头组织编制海洋生态修复规划并实施有关海洋生态修复重大工程，具有重要意义。

　　海洋自然岸线保护与修复是重大海洋环境保护问题。近年来，围填海、采挖海砂、采礁等活动引发海岸侵蚀、海洋自然岸线被破坏，进而导致海洋生态系统退化。2016年修正海洋环境保护法时增加生态保护红线制度，保障重点海洋生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等特殊海洋生态系统，但修复海洋自然岸线还应当采取更为主动的海洋生态修复制度设计。比如，受围填海工程、围塘养殖等影响，近年来，我国红树林面积锐减。对此，可以考虑在红树林自然分布区撤销滩涂围垦养殖，种植红树林，修复红树林生态系统、红树林自然岸线，提升自然岸线保有率。实践中，清理填海造地，修复自然岸线在沿海各地逐步展开，如2019年《青岛市海岸带保护与利用管理条例》出台后，2020年3月，青岛市黄岛区人民政府依据该条例对新区涵碧楼项目进行依法整治，拆除涵碧楼别墅群，修复海岸带的自然生态功能和自然岸线。海洋环境保护法修订草案建立严格保护自然岸线、健全自然岸线控制制度，但还需进一步对围填海、滩涂养殖、采挖海砂、采礁等严重破坏海洋自然岸线的行为进行禁止性规定，并与海域使用管理法、渔业法、矿产资源法等法律进行有效衔接，规范修复海洋自然岸线行为。

　　综上，在海洋环境保护中落实“双碳”目标和生态修复责任，规范实践中的重大海洋生态修复行为，应当以海洋环境保护法修订为契机，进一步推动海洋生态保护与修复，建设海洋强国。

　　（作者单位：中国海洋大学法学院）