用法律保障婴幼儿托育的普惠性与可及性

进一步纾解带娃之忧 促进人口长期均衡发展

　　今年全国两会期间，全国人大代表、山东艺术学院副院长刘晓静建议，加强立法工作，尽快制定出台有关标准规范，促进普惠型托育机构良性发展。刘晓静调研发现，当前，婴幼儿照护难、生育养育经济负担重等问题，已成为影响广大育龄家庭生育意愿的重要因素。为提高生育率、释放生育潜能，近年来，多名人大代表政协委员建议制定婴幼儿托育服务保障法，用法律保障婴幼儿托育服务的普惠性与可及性。

　　据《法治日报》2月21日报道，全国人大教科文卫委表示，条件成熟时将托育立法列入十四届全国人大常委会立法规划或者年度立法工作计划。国家卫生健康委已会同有关方面起草了《托育服务管理条例（草案）》。3月15日，国家卫生健康委人口家庭司发布《家庭托育点管理办法（试行）（征求意见稿）》，拟进一步纾解带娃之忧，促进人口长期均衡发展。

　　托育服务究竟遇到了哪些难题？托育服务立法应该从哪些方面面对和解决这些难题？婴幼儿托育困境该如何纾解？近日，民主与法制社记者采访了相关业内人士和专家学者。

　　带娃遇到“托育难”

　　近日，接受记者采访时，“80后”刘女士表示，她已放弃生育二孩的计划，主要原因就是曾遇到过的“托育难”问题。

　　刘女士结婚一年后生下儿子，原想休完产假回公司上班，但一直找不到合适的人照看孩子。她本想将儿子送到幼儿园托管，但幼儿园告诉她，他们只接收3-6岁儿童，建议她将孩子送到接收3岁以下婴幼儿的托育机构。但刘女士四处咨询后发现，托育机构不但少，而且许多设施条件差、费用高，甚至托育费远超过她的工资收入。这让刘女士不得不辞职带娃。

　　全面二孩政策正式实施后，刘女士本想再生一个孩子，但一想到她刚刚重新找到工作，夫妻俩都要上班，孩子送幼儿园前无人看护，只好放弃生育意愿。

　　郑州大学法学院副教授郑磊表示，刘女士遇到的“托育难”困境，是当下制约许多家庭生育的突出因素之一。当前，婴幼儿托育服务存在几个问题需要特别关注：第一，由于生育政策调整、城镇化和人口流动，人口规模、结构与空间布局变化明显，给婴幼儿托育事业发展带来深刻影响。第二，在婴幼儿托育服务供给端，公办婴幼儿托育服务机构、普惠性婴幼儿托育服务机构占比低。第三，和养老政策体系相比，婴幼儿托育服务的规划、用地、财政、税收、投融资等支持政策体系尚不健全。第四，跨部门综合监管的协同机制不完善、风险防范能力不强。

　　“日前，全面二孩政策效应虽明显，可不少家庭想生而又不敢生，这与‘托育难’有非常大的关系。”东南大学法学院教授龚向和说。

　　龚向和认为，当前，“托育难”是多种原因造成的。比如，托育行业资格认定不明确，从业人员队伍不稳定，整体水平较低，导致托育服务社会认可度不高；公办托育服务机构少，民办托育机构收费高，政府支持力度弱，导致托育服务费用较高；0-3岁婴幼儿全日托、半日托等服务少，托育服务整体质量不高、发展不均衡等。

　　托育服务是学龄前儿童公共服务的重要组成部分，关系国家人口资源发展、人口素质提高和亿万家庭的和谐幸福。为何多数从事学前教育的幼儿园很少愿意提供托育服务？记者采访河北省三河市燕郊镇某幼儿园负责人周玲（化名）时，她告诉记者，经营幼儿园10多年来，她十分了解居住在燕郊的跨省上班族遇到的“带娃”问题，也曾在自己经营的幼儿园内增设过托育班，但因为市场上婴幼儿照护专业人才稀缺、0-3岁婴幼儿照护人工成本高、收费高等，很多人难以接受，只好关停。

　　通过立法破解托育困境

　　一方面是托育市场的极大需求，一方面是家长的托育焦虑和昂贵的托育费用，这种困境该如何破解？龚向和认为，单独立法是破解托育困境的有效途径之一。针对托育服务难题，国务院办公厅于2019年、2020年印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》和《关于促进养老托育服务健康发展的意见》提出了托育服务的基本原则、发展目标和政策措施，为我国托育服务发展指明方向。2020年以来，新修订的人口与计划生育法、未成年人保护法以及制定的家庭教育促进法等设立专门条款，明确发展托育服务事业，这在法律层面为托育服务发展提供了制度保障。另外，各地的探索实践为制定全国性的婴幼儿托育法律奠定了基础，例如《上海市学前教育与托育服务条例》、2021年1月杭州市政府办公厅印发的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务健康发展的通知》、2022年9月江苏无锡正式公布的《无锡市“一老一小”整体解决方案》等。

　　龚向和建议从以下几方面重点考虑婴幼儿托育立法：以优质均衡、全覆盖的理念来构建健全普惠托育服务体系；以公平可及、儿童最大利益为基本原则；明确托育服务普惠发展的地方政府责任，完善问责机制；实现从“幼有所育”到“幼有善育”“幼有优育”的托育服务；构建以公办普惠托幼服务为主的服务系统。重视社区托育，鼓励发展全日制、半日制及小时制等灵活托育方式；为家庭经济困难儿童、孤儿、残疾儿童等接受普惠性学前教育提供资助。

　　托育服务事关婴幼儿健康成长，事关千家万户的切身利益。对此，住房和城乡建设部发布行业标准《托儿所、幼儿园建筑设计规范》，国家卫生健康委印发《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》《托育机构登记和备案办法（试行）》《托育机构保育指导大纲（试行）》等，对托育机构的设置标准、管理规范、登记和备案办法、婴幼儿伤害预防指南、托育机构负责人和保育人员培训大纲等，作了相关规定。这为托育行业发展提供了标准规范体系和制度层面支持。针对出现的规模较小、灵活性较高、适配性较强的家庭托育点服务模式，3月15日，国家卫生健康委人口家庭司发布《家庭托育点管理办法（试行）（征求意见稿）》，拟以“小快灵”立法，进一步规范发展托育服务。

　　如何推进婴幼儿托育立法？郑磊认为，首先要考虑托育服务的普惠性，让普通婴幼儿家庭能负担得起托育费。其次，应采取各种措施提高婴幼儿家庭获得托育服务的可及性。如通过立法规定，新建住宅小区应规划建设与居住人口相适应的托育机构或幼托一体化的幼儿园，并确保与住宅同步设计、同步建设、同步验收和同步交付使用。托育立法应重点围绕“价格可接受、服务方便可及、质量和安全有保障”三个核心问题展开，并实行严进严出的审批制度，明确设立设置和退出审批程序，加强对托育工作人员的管理。积极构建政府主导、社会力量广泛参与的托育服务体系，鼓励和引导社会组织和机关、大型企事业单位等青年劳动力密集的用人单位，采取独资、合资、公办民营、民办公助等多种形式，探索建设一批托育服务机构，努力为广大群众提供婴幼儿照护服务。建议在立法时，充分评估生育政策调整、城镇化和人口流动对婴幼儿托育事业发展带来的深刻影响，完善与现阶段国家财力相匹配的投入机制。