积极应对生育率下降带来的挑战

积极应对生育率下降带来的挑战

——对新修订《四川省生育登记服务管理办法》的思考

　　四川省卫生健康委员会于2022年12月29日印发《四川省生育登记服务管理办法》（以下简称新《办法》），对2019年出台的《四川省生育登记服务办法》（以下简称原《办法》）进行修订完善。新《办法》取消对登记对象是否结婚的限制条件、办理生育登记时生育数量的限制等内容，自2023年2月15日起施行，引发社会广泛关注。

　　人口发展是关系中华民族发展的大事情。自计划生育政策实行以来，我国提前实现了人口再生产类型的历史性转变，为我国经济发展和社会进步奠定了重要基础。随着经济社会的发展，我国人口形势发生了较大变化，如何对计划生育政策进行优化成了时代新课题。对此，2021年6月印发的《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》）指出，进一步适应人口形势新变化和推动高质量发展新要求，实施三孩生育政策及配套支持措施。据此，国家卫生健康委员会印发《国家卫生健康委办公厅关于完善生育登记制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）要求，完善生育登记制度，精简生育登记事项。具体到四川省的地方立法实践，《四川省人口与计划生育条例》于2021年9月进行修正。随后，四川省卫生健康委员会依据上位法以及本省实际对原《办法》进行修订形成新《办法》，进一步推动四川省构建更完善的生育登记制度。总体来看，新《办法》主要有四个亮点。

　　生育登记办理取消是否结婚限制，突出生育政策的包容性和人文关怀。原《办法》第四条规定，办理生育登记情形包括夫妻生育第一个子女的，夫妻生育第二个子女的，由此可知，具有婚姻关系是办理生育登记的前提条件。修订后的新《办法》第三条规定，凡生育子女的公民，均应办理生育登记。即新《办法》在主体条件上并不要求登记对象已婚。有观点认为，这样的规定可能会传递出鼓励未婚先孕、未婚生子的价值倾向误导。对此应当予以澄清，此种规定并非提倡未婚先孕、未婚生子，而是旨在扩大生育登记的适用情形，使更加广大的群体享受到平等的生育服务。此前，未婚怀孕的女性常难以办理生育登记，无法使用生育保险。新《办法》扩大生育登记的对象实则有利于更好地保障未婚先孕人群的合法权益，使其依法享受妇幼保健等权益，从而实现对非婚生子女权益的保护，推动公共服务与民事法律接轨。这一修订充分体现了生育政策更加尊重生育决策的自主性和生育状态的多样性，以政策的包容性体现出生育友好的价值取向。

　　生育登记办理取消生育数量限制，使这一制度回归人口监测及生育服务本位。这一变动同样涉及原《办法》的第四条和新《办法》的第三条，前者规定办理生育登记的情形仅包括生育两个子女，后者规定办理生育登记的情形取消了数量上的限制。此修订不但响应了优化生育政策、促进人口长期均衡发展的需求，而且使生育登记制度真正回归人口监测及生育服务本位。此前的生育登记制度对办理生育登记的子女数量情形加以限制，目的在于配合计划生育政策稳定低生育水平，缓解庞大的人口数量对资源、环境带来的巨大负担，对生育数量的设限举措旨在对公民的生育活动进行行为上的指引。然而，究其本质，生育登记制度的初始功能是为群众提供优质的生育服务，为人口统计提供重要的数据来源，通过记录与收集生育这一人口事件信息，构建起国家生命登记管理制度、健全覆盖全人群和全生命周期的人口监测体系。当生育登记制度与生育数量、已婚与否等限制条件脱钩，就得以实现制度功能和价值的回归，从而更加专注于实现这一制度的根本目的，即把生育登记作为出生人口监测的重要途径，发挥生育登记的信息引导作用，动态掌握群众生育状况及服务需求，并据此提供和优化公民的生育服务。

　　简化生育登记要求，提高公民办理生育登记的便利性。根据《指导意见》，完善生育登记制度以依法行政、便民高效、服务引领、信息支撑为原则，坚持以人民为中心，强调便民利民。因此，新《办法》对生育登记的办理方式和证件要求进行简化，在第五条规定，网上办理生育登记时，可通过相关信息系统调取身份证或有效证件电子证照的，不再上传身份证明材料，减少了生育登记办理主体的程序负担；第六条规定，生育登记实行全程网上或现场登记办理，以网上办理为主，这兼顾了不同办理主体的客观条件；线下办理生育登记时，既可以在户籍地办理，也可以在现居住地办理，突出了办理程序设置的便捷利民。此外，新《办法》还支持“婚育一件事”一次办，强化部门协同，推进生育登记与出生医学证明和医保参保等事项联办。总体来看，新《办法》的修订积极贯彻了依法行政、便民高效、服务引领、信息支撑的原则，有效优化了生育登记办理的业务流程。

　　增加信息共享要求，提高生育登记办理的基层服务管理水平。新《办法》第八条明确规定，《生育登记凭证》编号由系统自动生成，在全省范围内具有唯一性。这一规定有利于明确凭证的权威效力，构建政务数据共享的基础。新《办法》第九条第二款规定，乡（镇）人民政府、街道办事处对日常服务管理、相关部门或者机构信息共享中获取的应当登记的信息，应及时登记。这可以最大程度地减少个人提交材料的种类和频次，在为个人提供便利的同时，加强各机关之间的信息共享，实现程序联动，提高基层生育登记办理机关的业务能力，从而更好地构建更为完善的生育登记制度体系。

　　在三孩政策实施前，计划生育政策尺度较紧，一方面，生育登记制度集成了生育登记与生育审批功能，可以对新生儿和夫妻的情况进行如实记录，确定生育保险和妇幼保健等公共服务的享有；另一方面还可以对夫妻生育的条件进行审查，如是否符合计划生育政策、是否有有效的婚姻关系等。因此，传统意义上的生育登记制度具有双重属性，即人口数据监测与统计的中立属性和保障计划生育政策贯彻的人口调控价值属性。根据《决定》，实施三孩政策及配套支持措施的意义体现于改善人口结构，平缓生育率下降趋势，推动实现适度生育水平。为响应这一政策目的，《指导意见》明确而具体地指出完善生育登记制度，这也是实施好三孩生育政策及配套支持措施的内在要求。

　　（作者单位：西南政法大学公法研究中心）