兼谈《律师事务所从事证券法律业务管理办法（征求意见稿）》

强化律所角色定位 实现监管良性互动

——兼谈《律师事务所从事证券法律业务管理办法（征求意见稿）》

　　日前，中国证监会和司法部对《律师事务所从事证券法律业务管理办法》（以下简称《管理办法》）进行修订，形成《律师事务所从事证券法律业务管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。

　　《管理办法》自2007年颁布到现在，我国证券法律服务行业发生了很大变化，证券服务种类不断增多，证券市场法治环境持续提升，因此，《征求意见稿》应运而生。《征求意见稿》共7章42条，修订后的章节框架没有发生重大变化，但对律师事务所业务范围，备案主体、风险控制、信息公示以及法律责任等进行了修订，进一步提升证券法律服务水平，推进资本市场高质量发展。

　　《管理办法》修订的必要性

　　为贯彻落实证券法，适应注册制下律师事务所从事证券法律业务的新要求。根据新修订的证券法的规定，注册制下证券监督管理机构不再对证券发行文件内容做实质性审查。在此背景下，证券市场的交易主体要依据证券发行人披露的信息自主地作出投资判断。律师事务所、会计师事务所等证券服务机构作为连接发行人和投资者的桥梁，在证券发行过程中，要以“看门人”的形象维护市场整体秩序，在自身业务范围内通过其专业能力为发行人提供专业化服务。

　　顺应“放改服”改革需要，对部分监管规定进行修改完善。《管理办法》经过15余年的发展，一些监管方式已经不适合当前的情况，例如《管理办法》第三十五条挂钩机制的规定，即一旦律师或律师事务所被立案调查或责令整改，在调查、整改期间，中国证监会及其派出机构暂不受理和审核该律师、律师事务所出具的法律意见书等文件。该机制曾在督促律师勤勉尽责、维护资本市场秩序等方面发挥了重要作用，但是随着证券法、刑法的修改，该规定的作用已经被弱化，需要进一步作出相应调整。

　　促进律师事务所发挥专业优势，明确其职责范围。一般来说，律师事务所需要对发行人所从事的法律行为进行审核和分析，出具专业法律意见。为了更好地提供法律服务，适应发展需要，《征求意见稿》对律师事务所从事证券法律服务的范围进行了扩充，对律师事务所需要承担的责任进行了细化。律师事务所需要审慎地核查所出具的专业意见是否与实际情况相符合，确保所依据的材料真实可靠，相关程序合法，并对每个环节进行充分调查。

　　《征求意见稿》着力解决的主要问题

　　拓展律师事务所从事证券法律业务领域。《征求意见稿》对《管理办法》第六条进行修订，规定律师事务所可以为15个事项出具法律意见、律师工作报告等，进一步扩展了证券法律服务的范围。第一，此次修订新增加了存托凭证、三板挂牌、三板公司定增、信息披露、转板上市、债券发行、转让、基金注册及清算、证券投资基金、资产证券化等范畴。第二，将原本限于上市公司收购、重组、股权回购、股权激励等事项的服务范围，扩展适用到非上市公众公司，与证券法进行了有效衔接。第三，为发挥律师专业优势，进一步提高招股说明书信息披露质量，明确了律师事务所可以组织制作招股说明书；律师事务所会同保荐机构起草招股说明书的，鼓励律师对招股说明书相关内容进行验证。

　　创新监管方式，完善证券法律服务监管规定。证券市场投资中律师、审计师以及证券分析师主要承担了信息的核查、验证、审核义务。为了减少市场参与主体之间信息不对称的问题，作为证券服务机构的律师事务所、会计师事务所以及评级机构在其中充当了重要角色。新修订的《证券法》第二百一十三条新增了对证券服务机构未备案、未勤勉尽责等行为进行处罚的规定，《征求意见稿》也进行了相应修改：首先，《征求意见稿》在总则部分新增第三条，规定律师事务所从事证券法律业务，应当按照规定报中国证券监督管理委员会和司法部备案。其次，由于注册制改革落地实施，律师事务所等证券服务机构成为对上市文件的第一道把关者，承担实质性的审核工作，律师事务所等证券服务机构的职能和作用更加凸显。因此，《征求意见稿》增加律师事务所完成核查验证的工作要求，明确非执业律师不得单独完成证券法律业务的核查和验证工作，律师工作报告和法律意见书需要经律师事务所复核。最后，《征求意见稿》第三十条新增加要求律师事务所定期报送从事证券法律业务的基本情况的规定，要求建立信息公示平台，且要对律师、律师事务所的违法违规内容、所受处罚等情况予以公开。这在一定程度上敦促律师、律师事务所尽职尽责。

　　提高证券法律服务质量，促进律师事务所建立健全风险控制制度。新修订的《证券法》第一百六十三条规定，“证券服务机构为证券的发行、上市、交易等证券业务活动制作、出具审计报告及其他鉴证报告、资产评估报告、财务顾问报告、资信评级报告或者法律意见书等文件，应当勤勉尽责，对所依据的文件资料内容的真实性、准确性、完整性进行核查和验证。其制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，给他人造成损失的，应当与委托人承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外。”为此《征求意见稿》新增第十条律师从事证券业务风险控制规定，明确要求律师事务所建立健全分工合理、权责明确、相互制衡、有效监督的风险控制制度。其中，涉及从立项、利益冲突审查、内幕信息及未公开信息管理、相关人员证券交易、核查和验证工作、法律意见书等各个环节。同时，在律师工作报告复核、工作底稿管理等方面，《征求意见稿》新增的第十一条、第十二条，分别规定了律师事务所应当建立健全信息知情人登记管理制度和信息隔离墙制度，要求从事证券法律业务的律所设置专门的风险控制委员会，并对从事风险控制的工作人员提出了具体要求。

　　提高行政处罚标准，增强对律师事务所违法违规执业行为的威慑力度。除了要求加强对律师、律师事务所的监督外，为了防止出现律师、律师事务所不尽职与发行人联合欺骗投资者的情况，《征求意见稿》进一步完善律师事务所从事证券法律业务的法律责任的规定。首先，细化补充了《管理办法》第三十一条的规定，采用单独列举+兜底条款方式规定了律师事务所违反业务规则的处罚规则，新增未按规定进行备案、报送执业情况、未建立风控制度的法律后果；明确了指派非执业律师单独完成查验工作的法律后果。其次，《征求意见稿》第三十七条规定了对直接负责的主管人员和其他直接责任人员违反业务规则，情节严重的给予警告，并处以十万元以下罚款的规定。最后，《征求意见稿》第四十条增加应当将处罚结果抄送证券交易场所、证券基金行业协会和律师协会的规定。通过以上规定，《征求意见稿》进一步完善了对律师事务所责任约束机制，督促律师事务所尽职履责，回归“看门人”角色定位。

　　（作者单位：浙江财经大学法学院）