《金融基础设施监督管理办法（征求意见稿）》的亮点及完善

金融基础设施法治化进程加速

——《金融基础设施监督管理办法（征求意见稿）》的亮点及完善

　　2022年12月14日，中国人民银行发布《金融基础设施监督管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），从设立和准入、运营要求、监督管理、法律责任等方面建立了金融基础设施及其运营机构的基本监管框架。金融基础设施在金融市场运行中居于枢纽地位，是金融市场稳健高效运行的基础性保障，其能否稳健运营，关系到财政政策和货币政策能否有效实施、货币资金和其他重要的非实体性财产能否正常流转等。

　　主要制度创新

　　《征求意见稿》进一步保障金融体系安全高效运行，推动构建现代中央银行制度，明确金融基础设施监督管理总体制度框架，健全金融基础设施准入管理，尤其在加强重要金融基础设施统合监管与建设规划等方面作出了显著的制度创新。

　　实现金融基础设施的统合监管。金融基础设施包括金融资产登记托管系统、清算结算系统、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统等，但这几类基础设施的监管多散见于专门性法律法规中，例如证券登记、清算和结算系统主要受《中华人民共和国证券法》《证券登记结算管理办法》规制，金融信息基础数据库主要受《征信业管理条例》规制。《征求意见稿》在尊重各类金融基础设施业务差异性的前提下，对其市场准入、运营行为等内容统一作出监管规定，有利于减少监管重叠，并强化立法和执法标准统一。

　　明确金融基础设施运营的公共利益导向。金融基础设施与社会经济命脉紧密相关，其中涉及面更广的“系统重要性”金融基础设施应当由国家授权相关行政主体运营管理，以便于更有效地维护金融基础设施相应的社会公共利益。《征求意见稿》要求金融基础设施服从大局、优先维护公共利益，防止过度追求利润和承担风险，不得为实现商业利益而缩减风险管理方面的投入。此外，对涉及国家金融安全、外溢性强的金融基础设施类机构保持国家绝对控制力，并对国家及其授权投资主体直接或间接出资设立的金融基础设施运营机构加强国有金融资本管理，从而进一步保障金融基础设施的公共利益属性。

　　统筹金融基础设施境内监管与国际标准合理衔接。随着金融全球化和我国金融市场的扩大开放，我国境内的金融基础设施势必要走出国门，在遵守国际标准、与境外的金融基础设施进行有效对接的同时，满足境内外市场主体跨境投融资或资金转移的需要。《征求意见稿》允许境内金融基础设施经批准后与境内外其他金融基础设施建立系统连接，或与境内外其他金融基础设施运营机构开展重大业务合作；境外金融基础设施经国务院金融管理部门批准后可向境内单位或者个人提供跨境交付服务，并对跨境支付等金融业务进行优化，这进一步完善相关金融基础设施，促进跨境支付安全，提高跨境支付效率。

　　具体完善建议

　　近年来，随着私人市场主体进一步参与金融基础设施建设、区块链等新型数字技术对金融基础设施适用性要求的提高，金融基础设施的法治化进程也面临新问题、新挑战。因此，建议进一步完善《征求意见稿》。

　　进一步体现公私合作型金融基础设施的监管差异。私人市场主体不仅作为金融基础设施的参与者办理相关业务（例如证券公司作为结算参与人参与证券登记结算机构的二级结算），还可以作为金融基础设施的运营合作主体，与政府部门合作运营甚至独立运营一些不具有系统重要性的金融基础设施（例如：在中国人民银行指导下，可由多家非银行支付机构共同参与运营网络支付清算平台）。由于政府部门和私人主体的行为权限和利益取向存在差异，为了防止私人主体超越公共利益不当运营，应当对存在私人参与的金融基础设施的监管作出特殊安排。因此，建议《征求意见稿》在规定“金融基础设施及其运营机构难以持续经营，或严重危害金融秩序、损害公众利益的，应当依法实施市场退出”的同时，新增“金融基础设施运营机构的非国有控股组织不得在五年内提交新设金融基础设施的申请”规定，以强化私人市场主体的运营责任。

　　对系统重要性金融基础设施的运营机构赋予互联互通义务。金融基础设施之间的互联互通——即数据共享、业务兼容或业务协作，不仅有助于减少相关业务参与者的交易成本，更有利于提升经济社会的整体运行效率。虽然《征求意见稿》规定通过相关系统连接开展业务合作的金融基础设施运营机构之间，应当通过签订协议等形式明确各方的权利、义务和责任，并应当有效识别与管理相关风险，但是该规定只是鼓励性质的。由于系统重要性金融基础设施的公共性更强，其更应当在确保风险可控前提下，主动承担与其他金融基础设施进行互联互通的义务。因此，建议《征求意见稿》在鼓励金融基础设施相互连接的同时，新增“系统重要性金融基础设施应当基于维护公共利益的需要，积极开展与本设施有关的业务合作，并有效识别和管理相关风险”，以提升系统重要性金融基础设施的互联互通水平。

　　强化与个人信息、网络安全、数据安全等相关法律的衔接。金融基础设施本质上是数字化运行的信息系统，其必然涉及对个人信息、数据的处理以及网络的运营，因此，金融基础设施的运营机构同时兼具个人信息处理者、网络运营者以及数据处理者的法定主体性质，应当履行相应的个人信息保护、网络安全以及数据安全保护义务。需要注意的是，《征求意见稿》规定的系统重要性金融基础设施，与网络安全法、数据安全法中重点强调的“关键信息基础设施”存在概念上的交叉，而两类设施运营机构所需承担的法定义务、主管部门亦存在差异。由于《征求意见稿》与网络安全法等法律的位阶效力存在不同，不能通过特别法优于一般法的原则进行处理，因此建议根据网络安全法等法律的既有规定对《征求意见稿》中关于系统重要性金融基础设施的规定进行调整。

　　（作者单位：华东政法大学经济法学院）