《银行业金融机构国别风险管理办法（征求意见稿）》修改完善建议

银行业金融机构应当建立有效的国别风险管理体系

——《银行业金融机构国别风险管理办法（征求意见稿）》修改完善建议

　　12月9日，中国银保监会发布《银行业金融机构国别风险管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），公开征求意见。《征求意见稿》在原有的《银行业金融机构国别风险管理指引》基础上修改而成，包括国别风险管理、国别风险准备、监督管理等，对国别风险管理中的新问题、新方法作了规定，笔者特提出以下修改完善建议。

　　应当建立起专业的国别金融风险评级机构

　　对国别风险进行判断，是一项专业性很强的工作，涉及一个国家或地区的政治、经济、军事、法律等方方面面，银行业金融机构（尤其是中小商业银行）缺乏这方面的人才，信息来源有限，很难准确作出判断。虽然《征求意见稿》强调银行业金融机构可以利用外部资源，但我国现有的评级机构中有能力从事国别金融风险评级的机构较少。因此，笔者建议设立一家或几家专业的国别金融风险评级机构，每个月发布一份定期的评级报告，对所有国家和地区的金融风险作出评级，类似于主权评级。遇有突发性事件，可以临时发布评级报告。除定期发布评级报告外，银行业金融机构还可以单独委托评级机构，就某一个境外主体或者某一项跨境交易、某一项跨境资产的风险进行专项评级。

　　专业评级机构发布的定期评级报告和专项评级报告可以作为银行业金融机构国别风险管理的依据，银行业金融机构在此基础上制订本机构的管理体系和应对措施，且其独立判断，法律后果由其承担。

　　建议增加全方位的监管措施

　　《征求意见稿》的核心要义是由银行业金融机构自己制定国别风险管理体系，自己作出决策、承担法律责任。在这个过程中，监管机构的主要监管措施是对有风险的资产计提国别风险准备，具体的提取方式如下：中等国别风险不低于5%；较高国别风险不低于15%；高国别风险不低于40%。但计提风险准备无法应对正在发生的或者即将发生的金融风险，且只有该项监管措施过于单一。对于银行业金融机构来说，国别风险是一项巨大的风险，但靠银行业金融机构自身很难管控好国别风险。笔者建议监管机构采取全方位的事前、事中和事后监管措施，包括但不限于以下几个方面：对某一国家或地区的风险状况发出风险告知书；对管理不规范的银行业金融机构发出警示函；对面临重大风险的银行业金融机构发出禁止令；对违反《征求意见稿》规定的银行业金融机构作出行政处罚。

　　国别风险管理应当与反洗钱、反恐怖融资管理相衔接

　　《中华人民共和国反洗钱法》2007年1月1日起施行后，我国相继出台了关于反洗钱制度的具体实施办法，包括《金融机构反洗钱规定》《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》。这四部规章与反洗钱法被统称为反洗钱“一法四规”，也是我国反洗钱法律制度的核心组成部分。我国已经建立起反洗钱和反恐融资的管理体系，反洗钱和反恐融资深入金融机构的日常工作之中，各金融机构对反洗钱和反恐融资工作高度重视。2021年，中国人民银行公布反洗钱法修订草案征求意见稿，拟对反洗钱法律做重大修改。国别风险管理与反洗钱、反恐融资有很多相似、相关之处。因此，在制定国别风险管理办法时必须要考虑到国别风险管理与反洗钱二者的关联性，特别是要与反洗钱法修订草案征求意见稿相衔接。笔者建议主要考虑以下几个方面：

　　第一，中国人民银行及其分支机构主管反洗钱工作，中国银保监会及其派出机构主管金融机构国别风险管理工作。二者如何衔接，应作具体规定。

　　第二，中国人民银行建立了反洗钱网络系统，掌握了大量的反洗钱数据，这个系统及数据对国别风险管理非常有价值的，如何利用现有的反洗钱系统及数据，应作具体规定。

　　第三，反洗钱“一法四规”适用于全部金融机构，而《征求意见稿》仅适用于银行业金融机构，二者适用范围存在差距，是否保持一致，值得探讨。

　　（作者系中国法学会银行法学研究会秘书长）