兼谈《特种设备生产单位落实质量安全主体责任监督管理规定（征求意见稿）》

公共安全治理模式事前预防转型的法治探索

——兼谈《特种设备生产单位落实质量安全主体责任监督管理规定（征求意见稿）》

　　近期，国家市场监管总局公布《特种设备生产单位落实质量安全主体责任监督管理规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），以部门规章形式聚焦特种设备生产单位质量安全，运用法治方式推动特种设备生产单位依法落实质量安全主体责任，完善质量安全制度，配齐配强质量安全管理人员，突出质量保证体系的过程性运行管控，以期有效提升质量安全水平，杜绝不合格特种设备流入市场，积极开展公共安全治理模式事前预防转型的法治探索。

　　突出问题导向和实操性

　　《征求意见稿》有诸多可圈可点之处，尤其是突出了问题导向和实操性。一是直面特种设备生产单位质量安全乱象，针对锅炉、压力容器、气瓶、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内机动车辆等九类特种设备逐章立法，完善制度、强化责任、加强管理、严格监管，突出立法针对性。二是构建特种设备质量安全主体责任机制，要求特种设备生产单位依法建立健全质量保证、安全管理和岗位责任等制度，配备质量安全总监、质量安全员等质量安全管理人员，建立主要负责人全面负责，质量安全总监、质量安全员分级负责的质量安全责任体系，落实质量安全主体责任，形成风险控制机制-职责分工-履职保障-监督检查一体联动、有效衔接的治理框架。三是明确基本概念，厘清了适用对象和适用行为。《征求意见稿》界定了特种设备生产单位包括设计、制造、安装、改造、修理单位，逐章设立名词解释，明确特种设备生产单位主要负责人、质量安全总监、质量安全员所指，有利于特种设备生产单位全面理解掌握和行政执法部门监督检查。

　　建议将安全生产法列为立法依据

　　总体来看，《征求意见稿》仍有进一步修改、完善的空间。以法律责任为例，《征求意见稿》第十七条、第三十二条等规定了特种设备生产单位的法律责任，以及依据《中华人民共和国特种设备安全法》第八十六条予以处罚等。《特种设备安全法》第八十六条规定了三种情形可以行政处罚：未配备具有相应资格的特种设备安全管理人员、检测人员和作业人员的；使用未取得相应资格的人员从事特种设备安全管理、检测和作业的；未对特种设备安全管理人员、检测人员和作业人员进行安全教育和技能培训的。但《征求意见稿》依据《特种设备安全法》第八十六条进行处罚，存在三个问题：第一，部分情形没有“依据”。《特种设备安全法》第八十六条规定只处罚生产单位的三种情形，《征求意见稿》设定的“未按规定建立锅炉质量安全管理制度”“未按责任制要求落实锅炉质量安全责任”，均在《特种设备安全法》第八十六条规定的三种情形之外。《征求意见稿》规定“未按规定配备、培训、考核质量安全总监和质量安全员”，依据《特种设备安全法》第八十六条作出处罚，但其只规定“未按规定配备、教育、培训”特种设备安全管理人员、检测人员和作业人员可以作出处罚，未曾规定“考核”，《征求意见稿》将“未按规定考核”纳入处罚范围，缺乏明确的法律依据。第二，《特种设备安全法》第八十六条规定“违反本法规定，特种设备生产、经营、使用单位有下列情形之一的……”，处罚的对象是“单位”，《征求意见稿》确立的生产单位“主要负责人”“质量安全总监”“质量安全员”并非处罚对象，因此，如果特种设备质量安全出现问题，难以依据《征求意见稿》追究“主要负责人”“质量安全总监”“质量安全员”的法律责任。第三，特种设备质量安全关系公共安全，关系人身安全和财产安全，一旦由于产品不符合质量安全规范发生事故，依据《特种设备安全法》第八十六条，处罚方式仅是“责令限期改正；逾期未改正的，责令停止使用有关特种设备或者停产停业整顿，处一万元以上五万元以下罚款”，处罚较轻。

　　对于这些问题，可以在立法依据上考虑解决路径。《征求意见稿》作为一部规范特种设备质量安全主体责任、构建公共安全事前预防机制的部门规章，没有将《中华人民共和国安全生产法》列为立法依据，值得商榷。《安全生产法》第二条规定，“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定”。安全生产法作为生产经营活动安全生产的一般法，特种设备安全法作为针对特种设备安全的特别法。按照特别法优于一般法适用的法理，涉及特种设备安全，应注意区别特别法是否有规定，有特别规定的，适用特种设备安全法，没有特别规定的，仍可适用安全生产法。因此，《征求意见稿》可以考虑增加安全生产法为立法依据，并作出相应修改：一是将“其他负责人”纳入特种设备生产单位质量安全主体责任范围。二是将《安全生产法》第九十四条、第九十五条、第一百零七条等条款作为《征求意见稿》的法律责任依据，采取谁主管谁负责监督检查机制。三是依据安全生产法、特种设备安全法，拓宽特种设备生产单位质量安全监督渠道，实行内部监督与外部监督相结合。

　　（作者系北京化工大学教授、北京安全生产法治研究会会长）