在数字政府建设中加强人工干预机制

　　近年来，随着互联网、大数据、人工智能等新兴科技与行政管理活动的深度融合，各类数字化设备（包括计算机办公系统与政务平台、移动执法终端、监控装置等）被广泛嵌入到行政管理活动中，传统的“公务人员-行政相对人”关系，逐渐被“公务人员-数字化设备-行政相对人”新型关系取代。这使得人与数字化设备的关系定位成了数字政府建设中的重要议题之一。比如，实践中人们的健康码或行程卡出现错误信息，基层公务人员处理这些问题时，没有直接更改系统设定的权限，只能层层上报寻求有关单位解决；再比如，公安机关办理行政案件，需要数字化设备输出最终决定文书等，但这些设备在运行过程中一旦出现故障，工作人员就无法进行下一步操作，这应引起高度警惕。笔者建议，在数字政府推进过程中引入人工干预机制，维护人作为数字化秩序的主体地位，促进数字政府建设。

　　人工干预机制的概念及作用

　　人工干预机制，泛指一切用来对数字化行政设备的运行施加控制约束的机制，既包括在弱人工智能场景下公务人员对数字化设备的直接干预（例如对监控设备收集证据的人工审核），也包括在强人工智能场景下公务人员监督、中断数字化设备的运行过程以及对这些设备输出的行政决定所作的事后矫正。通常认为，人工智能系统由大数据、算法和人工干预三大要素构成。作为将人工智能技术应用于行政活动的产物，数字政府建设也应当重视这三个要素。如果将数字政府比作一台机器，那么大数据就是燃料，算法就是驱动这台机器的引擎，而人工干预则是对这台机器设置的必要监督控制机制。

　　将人工干预机制引入数字政府建设整体布局之中，数字化行政设备与公务人员、行政相对人的关系会出现新变化：其一，在人工干预机制下，数字化设备在证据收集、法条匹配、裁量指引、办案风险提示等方面的辅助性作用进一步凸显，公务人员在行政管理过程中可以全面对数字化设备实施事中事后控制。这把公务人员从事务性工作中解放出来，使其将精力投入到更复杂的管理工作中去。其二，引入人工干预机制后，公务人员可以更好地对数字化设备的运行进行指令控制。这不仅为在数字政府场景下维持不低于传统人工执法情景的权利保障水准提供可能，也可避免因追求效率与行政目标而对行政相对人的合法权益造成不当减损。

　　加强人工干预机制的对策建议

　　目前，在数字政府建设整体布局中，人工干预机制尚缺乏系统规划，建议从理念、技术和规则三个方面展开，“三管齐下”。

　　正确认识数字政府的理念，并将其融入到人工干预机制架构之中。数字政府是将数字技术融入构建职责明确、依法行政的政府治理体系之中，让数字技术赋能法治，为依法行政提供科技支撑，提升政府治理效能，更好推进国家治理体系和治理能力现代化。它要求不应将基层公务人员当作数字政府“流水线”上的操作工，更不能因运用数字化设备而上收其管理权限，要在数字化系统设计以及运行过程中，注重收集基层公务人员和行政相对人的需求及反馈意见等。

　　优化人工干预的技术要求。在数字政府建设场景中，行政机关的意思表示要素不再像常规的行政决定那样仅发生于行政过程之中，而是提前到技术准备阶段。因此，在人工干预机制配置中，需要对技术问题给予特别关注。具体而言，在数字化设备的设计上，应至少满足如下技术要求：保留人工处理通道，以便当出现数字化设备运行故障、行政相对人对数字化设备提出异议等情形时，可以切换成人工处理方式；在数字政务系统中普遍设置“其他”“空白”等开放性兜底选项，以应对系统设计之初无法预料到的新情况；在数字化设备操作权限配置上，应赋予基层单位对信息进行录入、修改、删除的完整权限。

　　完善人工干预的法律规则。立足于当下我国所处的弱人工智能的数字政府发展阶段，完善相关法律规则：其一，确立人工干预决定的效力高于机器决定的规则，同时将政务数据的有序共享与动态更新作为配套性制度，以减少被录入到数字化设备中的信息对行政相对人所造成的不利影响。其二，确保法院对数字化行政活动能够进行有效介入和评判。在行政诉讼的被告认定规则中，将负责数字化设备开发设计、运行维护的行政机关纳入到被告范围之内，以防止司法实践中责任追究错位问题。在判决方式上，将行政诉讼变更判决的适用范围拓展至所有数字化行政决定上，以确保在公务人员未能实施人工干预机制之时，司法权具备有效补位的可能性。当然，随着技术的不断进步，未来数字政府还可能步入到强人工智能阶段，届时，也需要对法律规则进行升级。

　　本文为中国法学会部级法学研究课题“数字政府建设中的人工干预机制配置研究”[课题编号CLS（2022）C28]的阶段性成果。

　　（作者单位：苏州大学王健法学院）