发展人大预算协商民主的法治建议

　　公共预算不仅仅是政府内部管理财政收支的行动计划，更是经各级人民代表大会审议通过，授权政府实施收支行动的法定依据。民众可以凭借人大组织的预算听证、询问、沟通、对话等多种方式参与预算运行全过程，并围绕预算运行环节的收支事项展开协商，从而践行全过程人民民主。

　　党的二十大报告指出，中国式现代化的本质要求是：坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。发展全过程人民民主作为体现中国式现代化本质特征的重要组成部分，为深化对民主政治发展规律的认识、推进中国特色社会主义民主政治完善提供了根本遵循。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是践行全过程人民民主的重要载体，全过程人民民主的推进过程、制度创新以及实践经验拓展，主要依托于人民代表大会制度。人民通过各级人民代表大会依法参与各项公共事务、进行充分协商，寻求最大限度共识，构成中国社会主义民主政治实践的基本样态。

　　各级人民代表大会依法行使职权，对国家钱袋子“公共预算”进行审查监督是其履职的重要内容之一。公共预算不仅仅是政府内部管理财政收支的行动计划，更是经各级人民代表大会审议通过，授权政府实施收支行动的法定依据。民众可以凭借人大组织的预算听证、询问、沟通、对话等多种方式参与预算运行全过程，并围绕预算运行环节的收支事项展开协商，从而践行全过程人民民主。可见，以人大预算审查监督为依托，不断践行、丰富、拓展、优化预算协商民主机制是彰显全过程人民民主的生动范例。

　　发展人大预算协商民主存在的不足

　　从实践情况看，受各种因素影响，目前，人大预算协商民主发展还存在一定不足，主要表现在以下几个方面：

　　预算协商民主的范畴理解存在偏差。人大享有审查预算并作出是否批准预算或者对预算主体行为进行问责等决定的法定权力，而践行预算协商民主是否改变这一法定预算权力格局？如何看待预算协商结果对最终预算决策的影响，预算协商民主与人大预算审查监督之间的关系如何厘清？如何理解实践中人为架设协商民主形式而实际体验感、获得感不佳的情况？廓清这些理论认知问题有助于推动预算协商民主的实践进程与治理效能。

　　预算协商民主的系统化法治建构有待完善。系统化的法治建构定位于形成一整套包括各个主体关系调整的规范体系以及贯穿始终的平等性、公开性、回应性、民主性等价值理念的完整系统。目前，提供一般性协商民主的法律依据主要体现在我国宪法，以及规范地方基层普通民众参与的村民委员会组织法、城市居民委员会组织法等立法上，民众参与公共预算还是我国协商民主发展的新兴领域。在这一领域，尚未形成系统化的制度规范，预算协商如何与作为根本政治制度的人民代表大会制度进行有机协调，亦没有具体依据。有的地方探索发布规范性文件保障本地协商民主顺畅实施，但更侧重规范参与民主协商的具体操作实施机制，参与者能否从参与过程中获得民主体验等，值得进一步探讨。

　　预算协商民主的参与激励机能尚不健全。一定的制度激励可以促进预算协商民主发展。但在基层实践中，有的地方为了让民众参与预算过程，往往通过代表推荐、名额分派甚至民众动员等方式让民众参与预算协商过程。参与行为不是参与人主动自愿选择的结果，反而成为被动和消极的配合行动，这直接限制了预算协商民主的实践效果。还有人认为，预算是政府职责范围内的事情，与普通人无关。这种观念也导致一般民众很少关注政府的预算问题。因此，预算协商民主改革，不仅应从形式维度为接纳民众参与而改变原来封闭的预算议程，为其提供现实可行的参与机会和具体路径，更应当激发其内生的参与动力与监督预算活动的自觉意识。

　　预算协商民主的公益约束有待增强。参与预算并进行预算事项协商有利于夯实预算民主治理根基，但自身也存在一定行动边界与正当性要求。参与协商者并不天然代表公共利益，参与者的私人利益有可能与预算运行所要求的公共利益发生冲突，从而减损公共利益的有效实现。实践中的相关制度安排对于民主协商应当恪守的基本原则、达到的目标定位、预算参与是否契合公共利益目标实现的判断标准及解决机制等缺乏明确规定，简单的议事规制仅仅反映的是参与步骤和环节，并不足以提供各方预算行动者相互制约、理性选择的程序机制。

　　人大预算协商民主的完善路径

　　为发挥人大预算协商民主的治理效能，夯实人大预算审查监督中全过程人民民主的法治实践根基，有必要强化相关法治保障，将协商民主制度化、全方位地融入人大预算审查监督中。

　　厘清预算协商民主的观念认知，克服预算协商民主的实践误区。发展预算协商民主并不改变法定的预算权力格局，而是在既有的人大预算制度框架内建构预算协商民主的基本运行秩序。此外，还要注意避免仅仅将预算协商民主停留在柔性理念的层面。通过制度化、规范化、程序化设计，赋予协商民主这一“柔性民主”机制实操性与有效性。

　　建章立制，完善预算协商民主的系统化制度建构。首先，确定预算协商民主多元化的参与方式，如定向邀请、自愿报名、随机抽取、科学抽样和代表征询等，并利用网络化与大数据采集方式，克服预算参与的技术性难题，保障预算协商民主的落地实施。其次，构建预算民意表达机制。为更全面及时收集选区民众关于预算安排、预算执行效果等方面的民意信息，可通过完善选区人大代表与选民的常态化联系机制，建立专题调研、专家论证、协商论坛等多元化的形式与参与路径，促进更多沟通对话。预算民意表达机制在与民众利益密切相关的民生公共产品提供中显得尤为重要，只有确保民众或其委托的代表有充分的意思表达，才有可能在预算运行过程中发挥有效影响。

　　确保制度落地，强化预算协商民主的多维保障。首先是程序保障。进一步细化在人大预算监督过程中保障民众参与预算民主协商的预算听证程序、预算民主恳谈程序、预算民主议事程序，将体现预算民主协商程序保障的基本要素，如参与广泛性、主体平等性、异议反馈渠道畅通等，作为实践中建立多样化程序机制的一般标准。其次是组织保障。民众参与主体具有高度的分散性和明显的自利性，在民众参与者与公共权力主体介入同一预算程序的情况下，利益格局的悬殊对比会对参与者造成不利影响。组织保障的意义就体现在借助组织化力量对分散的参与主体进行利益整合，使民众在人大预算权力主导的运行程序中更充分表达利益诉求。在权力机关内部设置专门的组织机构回应民众的诉求，其运行可采取不同于传统公权主体的命令服从式的运作方式，如协商、指导等灵活方式，促进人大、政府、人大代表、民众之间形成常态化的沟通联系机制。

　　推动预算协商民主渐进达成，建立预算协商民主知识培训与公共理性培育机制。一方面，对民众、人大代表的公共预算知识进行培训，克服因预算专业性门槛而给参与者带来的理解沟通障碍，这一点在部分省级人大制定的预算审查监督条例中有所涉及。另一方面，短期内的专业知识储备有助于应对预算协商中的技术性难题，但要确保正当合理的协商目标的达成，还需要在更长时期内逐步培养参与者对公共预算协商事项的理性认知与价值判断。这需要进一步对预算民主文化的传承与民众公共理性精神的培育来实现，从而达到增强预算协商民主的实践效能的目的。

　　本成果系作者主持的中国法学会部级法学研究课题（重大课题）“人大预算审查监督中全过程人民民主的法治保障研究”（CLS（2022）A02）成果。

　　（作者为西南政法大学经济法学院教授）