全国首例对单一物种的流域性区域协同保护立法正式实施

两省三市协同立法守护“微笑天使”

　　长江江豚因为可爱的外形，被称作“微笑天使”，它是目前长江中唯一的哺乳动物，堪称“水中大熊猫”。为了更好地守护这个长江特有的古老物种，江苏省南京市、镇江市和安徽省马鞍山市协同制定《关于加强长江江豚保护的决定》（以下简称《决定》），并于10月24日国际淡水豚日正式施行。这也是全国首例对单一物种的流域性区域协同保护立法。

　　马鞍山、南京、镇江三市的长江段总长约260公里，生活着约100头长江江豚，占整个长江流域长江江豚总数的10%，是国家一级重点保护野生动物长江江豚重要的栖息地。考虑到江豚作为水生野生动物的流动性，苏皖两省三市将保护范围从自然保护区的“点”，拓展延伸到长江流域的“面”，突出全流域保护，规定在保护区外江豚经常活动的水域，政府可在征求海事、航道等部门意见后划定临时保护区域，明确保护措施等。

　　协同立法保护长江江豚迫在眉睫

　　长江江豚是长江目前唯一的水生哺乳动物，仅生活于长江中下游干流及与之相通的洞庭湖、鄱阳湖水域中，属于长江特有的淡水鲸豚类动物，是评估长江生态系统状况的重要指标性物种，2021年升级为国家一级重点保护野生动物。

　　近年来，受多种因素影响，长江江豚自然种群数量迅速下降。20世纪90年代，长江江豚自然种群数量约为2700头；2017年考察结果显示，种群数量约为1012头，属极度濒危。今年9月又启动长江江豚科学考察工作，相关数据暂未公布。随着保护力度的加大，从南京的新济洲等长江洲岛和湿地，到上游的马鞍山，下游的镇江长江豚类自然保护区，都能见到长江江豚的身影，这对长江江豚保护提出了更高要求。

　　南京市人大法制委员会相关负责人接受媒体采访时介绍，基于长江大保护的流域性、长江江豚的流动性等实际情况，苏皖两省三市协同制定保护长江江豚的立法性决定，主要是为了打破地方封闭管理局限，构建多层次多维度跨行政区域的保护体系，实现对长江江豚的系统性、整体性、科学性保护。

　　关于跨区域协同立法，此前南京和镇江已有相关尝试。2021年，镇江市人大与南京市人大进行协同立法探索，成功完成江苏省首个协同立法项目——《关于加强跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定》。此次苏皖两省三市的区域协同立法，是南京都市圈城市人大首次跨省域协同立法。

　　南京江豚水生生物保护协会会长、鲸豚类研究专家、南京师范大学生命科学学院教授杨光，曾于2017年作为科考负责人参与历时两年的南京长江江豚科学考察。在他看来，长江江豚活动不受人为行政区划影响，如果不同地区之间立法条款分割，会对江豚保护成效打“折扣”。此次两省三市协同立法，将对长江江豚保护起到更好的作用。

　　曾领衔团队对长江江豚保护的地方立法和行政执法等进行深入研究的安徽大学法学院立法研究中心主任陈宏光教授认为，由于长江江豚保护的紧迫性、现实性，迫切需要用法治手段对其实行最严格的保护。马鞍山、南京、镇江三市所辖长江水域，作为长江江豚重要的栖息地，三市协同立法可以实现信息共建共享、相关工作互通联动，可以使立法更具有针对性，有利于推动立法落实，做实长江江豚保护和执法等相关工作，保障长江江豚全过程不间断地受保护。

　　共同推动长江江豚全生命周期联动保护

　　《决定》体现“小切口”“小而灵”方式立法特点，不设章节，南京、镇江《决定》为17条，马鞍山《决定》为16条，体例结构相同。

　　《决定》明确三市建立协同保护制度，确立长江江豚保护工作遵循生态优先、统筹协调、严格监管的原则，健全上下游、左右岸跨地区、跨部门协同保护制度，在资源调查、种群交流、收容救护、执法监督、社会参与五方面开展协作活动，共同推动长江江豚全生命周期联动保护。

　　杨光表示，上述协同保护内容囊括了保护长江江豚的主要工作，立法较为具体，有较强针对性和可操作性。

　　为了突出全流域保护，《决定》对长江江豚生存空间的保护不局限于现有保护区，而是规定自然保护区以外长江江豚经常活动水域，可以划定临时保护区域，明确保护措施。

　　陈宏光介绍，近年来，科学考察发现长江江豚分布范围逐渐扩大，已超出我国目前行政区域划分的自然保护区范围，且范围之外长江江豚出现的频次也在不断增加。为有效遏制长江江豚数量下降趋势，助力种群延续，维护生物的多样性，在自然保护区范围以外长江江豚经常活动的水域划定临时保护区域，具有重要保护意义。

　　另外，《决定》确立每年10月24日为三市长江江豚保护宣传日，鼓励开发现场观赏、自然教育与长江江豚文化认知融为一体的观豚旅游项目。

　　为了体现协同立法的差异性，突出地方立法特色，三市《决定》中既有共性条款，又设计了个性条款。比如，江苏省人民政府分别于2003年、2014年在镇江和南京设立长江江豚自然保护区，因此南京和镇江两市《决定》，分别在第六条明确自然保护区行政主管部门职责，即除负责自然保护区的行业管理外，还包括协调、指导、监督自然保护区管理机构开展编制自然保护区总体规划、自然资源调查、长江江豚生态环境监测监管、日常巡护、长江江豚救护等工作。此外，南京、镇江两市的《决定》明确两地自然保护区以外的长江江豚保护工作及长江江豚物种保护管理工作由渔业行政主管部门负责，马鞍山则明确由农业农村主管部门负责该市长江江豚物种保护管理工作。

　　强调物种保护和生态环境保护相结合

　　三市的《决定》特别强调长江江豚的生态环境保护，且均在第二条明确要求，长江江豚保护实行物种与生态环境保护相结合。

　　“无论对于哪一类物种的保护，生态环境保护是必不可少的。保护长江江豚不仅仅是针对江豚本身的保护，更重要、更关键的是对长江江豚生活环境、栖息环境的保护。”杨光说，长江流域渔业资源状况、航运、工程作业等都会对长江江豚生活产生影响，强调生态环境保护，主要是强调保护长江江豚生活环境和影响它生存的生态因素的重要性，实际上是通过保护江豚的生存环境达到保护江豚的目的。

　　为了加强长江江豚的生态环境保护，《决定》要求建立“豚评机制”，即建设项目对长江江豚及其生态环境可能造成不利影响时，建设单位应当按照要求进行专题论证，落实避让、减缓、补偿、重建等措施，适时进行周期性监测和回顾性评价，提出改进措施。

　　“‘豚评机制’是一个很好的构想，国内一些自然保护区也有类似做法。人类活动剧增及其所产生的影响，特别是涉水工程活动大量兴建可能对长江江豚特别是其栖息地产生影响，应该对建设项目建立评价、审核机制，针对建设项目能不能建、建设过程中如何对江豚的影响降到最低，或者采取怎样的措施减缓工程作业对江豚产生的影响，是非常重要的。”杨光说。

　　实际上，早在2019年，为保护长江江豚栖息地的完整性，南京市就曾为江豚“让道”。南京在修建锦文路过江通道时，为了更好地保护长江江豚的生存栖息地，重新修改设计方案，将原来设计方案中的三塔悬索桥改为双塔悬索桥，并取消在江豚保护区水域内修建桥塔和桥墩的决定，完全避开江豚保护核心区。

　　陈宏光认为，建立“豚评机制”，并将其纳入环境影响评价报告，是正确认识和统筹经济发展、社会进步和长江江豚保护的一种科学技术方法，是强化长江江豚保护管理的有效手段，将对协同推进长江江豚生态环境高水平保护和经济高质量发展发挥重要作用。

　　为防止和减少对长江江豚及其生态环境的损害，《决定》列举了八条禁止性规定，明确长江江豚生存环境中航运、涉水工程施工、灭螺、无人机跟踪拍照等活动的规范，禁止实施捕捞、垂钓等损害长江江豚及其生存环境的行为。

　　陈宏光介绍，意外伤害、水体污染、食物缺乏是威胁长江江豚生存的突出问题，《决定》中的相关禁止性规定正是针对长江江豚生存面临的突出问题作出的。

　　“一系列‘红线’的划设，是针对重难点问题提出的解决措施，体现立法的科学性和保护的精准性。同时，这些禁止性规定不仅仅是对长江江豚生态环境的保护，也是对长江水域生态系统的保护，是将物种保护与生态系统保护相融合的充分体现。”陈宏光说。