完善安全生产考核监管与处罚制度 推进安全生产考核监管法治化

《公路水运工程施工单位主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员安全生产考核管理办法（征求意见稿）》进一步修改完善建议

　《公路水运工程施工单位主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员安全生产考核管理办法（征求意见稿）》将公路水运工程施工单位主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员安全生产考核管理工作设定为交通运输部行政许可事项，进一步加强公路、水运工程安全生产工作，但在与安全生产法、行政许可法、行政处罚法等法律法规的衔接融通方面，还可以进一步加强、完善。

　　日前，交通运输部公布《公路水运工程施工单位主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员安全生产考核管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），进一步规范公路水运工程施工单位主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员安全生产考核管理工作。意见反馈截止时间为2022年10月21日。

　　《征求意见稿》将公路水运工程施工单位主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员安全生产考核管理工作设定为交通运输部行政许可事项，进一步加强公路、水运工程安全生产工作，值得肯定。但从《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国建筑法》《生产安全事故报告和调查处理条例》《安全生产许可证条例》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规有关规定来看，《征求意见稿》有待进一步完善。

　　建议进一步加强与安全生产法等上位法的体系衔接融通。依照《安全生产法》第十条的规定，应急管理部门对辖区内安全生产工作实行综合监督管理，交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等部门在自己职权范围内对安全生产工作实行监督管理。这意味着，当出现某种安全生产违法行为时，应由行业监管部门进行监管，只有在没有行业监理部门或者该职权不由行业监理部门管辖时，应急管理部门作为“兜底”部门，才能督促企业履行安全生产义务。综合审视《安全生产法》第十条可知：第一，应急管理部门和交通运输部门共同属于“负有安全生产监督管理职责的部门”。第二，在安全生产考核监管工作中，综合监管部门与行业监管部门没有相互管理的权限，条文中的表述是“相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用”，但《征求意见稿》第六条、第三十三条以及第三十四条第一款，将交通运输部作为三类人员安全生产考核的监管主体，比如第六条规定：“交通运输部负责指导全国三类人员安全生产考核管理工作并对其实施监督管理。省级交通运输主管部门（以下简称考核部门）负责本行政区域内三类人员安全生产考核管理工作并对其实施监督管理，具体负责本行政区域内三类人员安全生产考试、许可审核、考核认定、《考核合格证书》发放等。”建议进一步完善综合监管与行业监管部门之间的职责划分。在《征求意见稿》中明确应急管理部门的地位，对于确实需要多个部门共同监管的领域，应进一步明确监管机构的职责，做到机构间的职责界限清晰可辨，实现多部门监管的有效合作、协同监管。

　　建议安全生产考核处罚措施部分增加权利救济保障条款。《征求意见稿》第四十一条规定：“施工单位主要负责人在公路水运工程施工项目管理中违反《安全生产法》第一百一十三条有关规定，考核部门应当吊销其《考核合格证书》，并在5年内不得申请安全生产考核。”依照《安全生产法》第一百一十三条、一百一十五条的规定可知，“予以关闭”是对行政相对人生产经营资格的剥夺。具有管辖权的地方人民政府接到负有安全生产监督管理职责部门提请关闭的申请后，对提请的涉案证据材料应进行严格审查，认为符合关闭条件的，依据行政处罚法的相关规定，在保障行政相对人享有的陈述、申辩等权利，涉及当事人重大权益或重要公共利益依法组织听证并充分听取当事人意见的基础上慎重作出决定。同时，《征求意见稿》第四十一条适用的前提是指实施“予以关闭”时，考核部门应当依法吊销施工单位主要负责人的《考核合格证书》。吊销许可证件的法律后果是强制剥夺行政许可持有人继续从事行政许可事项的资格，应属一种负担行政行为。故此，这些规定如何与《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律法规科学衔接、融通，以便更好地全面推进依法行政，同时保障行政相对人正当合法权益，值得进一步探讨。此外，《行政处罚法》第七条规定，公民、法人或者其他组织享有陈述权、申辩权，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼，有权要求赔偿等权利。交通运输部2010年发布的《关于规范交通运输行政处罚自由裁量权的若干意见》规定了交通运输行政处罚自由裁量权的配套制度，包括陈述、申辩制度、听证制度、集体讨论制度等。但《征求意见稿》未规定三类人员享有的陈述、申辩等权利，建议进一步完善，增加相应条款。比如，“施工单位及三类人员对考核部门给予的行政处罚，依法享有陈述权、申辩权和听证权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因违法给予行政处罚受到损害的，有权依法申请国家赔偿”等。

　　（作者单位：西南政法大学）