村民委员会组织法修订草案公开征求意见

规范村民委员会建设 保障农村村民实行自治

　　日前，由民政部起草的《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）正式发布，向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为9月20日。

　　《征求意见稿》进一步健全党领导下的基层群众自治制度，回应加强农村基层民主、村民自治以及加强基层基础工作的现实需要，强化村民委员会基层群众性自治组织的职责定位、作用发挥，关注维护人民群众权益并提升村民委员会服务村民的能力。

　　为何修改《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）？《征求意见稿》有哪些亮点？近日，民主与法制社记者就此采访了相关专家学者。受访专家学者表示，《村民委员会组织法》的修改，有助于进一步落实基层群众自治制度，规范村民委员会建设，保障农村村民实行自治，发展农村基层民主，维护村民合法权益。

　　修改的背景及意义

　　农业农村部农村经济研究中心法治建设研究室研究员郑庆宇表示，《村民委员会组织法》对发展社会主义民主，加强农村基层组织建设，密切党群、干群关系，促进农村物质文明、政治文明和精神文明建设具有重要作用。随着我国农村经济体制、社会结构、利益格局、思想观念深刻变革，村民委员会的工作对象、工作内容、工作职责也随之发生深刻变化，现行法已不适应时代发展需要，应进行修订。

　　武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文表示，《村民委员会组织法》1998年11月4日通过，2010年10月28日修订，2018年12月29日修正。自上一次修改以来，我国国家治理体系和治理能力现代化建设取得了长足进步，有关基层治理和村民自治的制度实践取得了许多重要经验。党的十八大以来，党中央、国务院关于农业农村工作的重大方针政策以及乡村振兴战略和重要决策部署需要在相关法律修改中充分体现。各地在探索中形成许多成熟的经验，也需通过立法确定下来，迫切需要总结《村民委员会组织法》实施情况和当前工作中存在的问题，对其进一步修改。

　　加强党对基层群众自治的全面领导

　　《征求意见稿》从现行法6章41条扩充到7章64条。

　　吕德文表示，《征求意见稿》根据乡村振兴的总体战略部署，增补了村民自治的内容，比如发展集体经济和合作经济、村庄规划和人居环境治理、应急管理等工作，不仅强调自治民主精神，更强调自治实现的可操作性，以及村民自治之于乡村治理的有效性等。

　　郑庆宇表示，《征求意见稿》突出强调党对基层群众自治的全面领导。比如第一条提出“健全中国共产党领导下的基层群众自治制度”，明确新形势下村民委员会的工作任务是“促进乡村建设”。此外，《征求意见稿》增加一章“村民委员会工作保障”，对组织运转经费、村委会委员薪资报酬、开展公共服务和公益事业建设所需资金、运用信息技术开展村民自治以及开展培训和表彰等所需保障措施进行系统规定，这为村民委员会开展工作提供保障机制。

　　在郑庆宇看来，《征求意见稿》还完善了村民委员会特别法人制度，与《中华人民共和国民法典》关于村民委员会特别法人的规定相衔接，如第十六条明确，“村民委员会具有基层群众性自治组织特别法人资格，可以从事为履行职责所需要的民事活动，但不得开展营利性民商事活动，并不得对外提供担保。”此外，第二十八条明确“村民委员会法人事项变更后，应当及时向县级人民政府民政部门备案，并申请换发基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书”。

　　具体细节可进一步完善

　　《征求意见稿》如何进一步完善？吕德文认为，《征求意见稿》在总则部分确立了“健全中国共产党领导下充满活力的基层群众自治制度”的立法宗旨，但如何确保“充满活力的基层群众自治制度”，还需进一步为其提供指引。

　　郑庆宇认为，《征求意见稿》可以从三个方面予以完善。

　　一是应进一步明晰村民委员会与农村集体经济组织之间的关系。虽然《征求意见稿》对村民委员会与农村集体经济组织之间的关系进行了区分，但依然存在职能混淆。如，《征求意见稿》第十条第一款规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产、经营的服务和协调工作，负责本村所属公共基础设施的管护，促进农村经济发展。”这里关于“组织村民”“承担生产、经营的服务”“促进农村经济发展”的表述，与修订草案征求意见稿对农村集体经济组织的职责定位存在一定交叉，应进一步斟酌并厘清。

　　二是应强化乡镇人民政府“责令改正”行为的刚性。《征求意见稿》第二十四条、第三十六条和第五十五条均赋予乡镇人民政府“责令改正”的权力，但乡镇人民政府行使该权力后，村民委员会执行与否的影响是什么没有明确，建议对拒不改正的，设置相应惩罚措施。

　　三是《征求意见稿》对村两委负责人“一肩挑”，以及两委成员交叉任职作了相关规定。如第七条规定：“村民委员会由主任、副主任和委员共三至九人组成，人数应当为单数。村民委员会主任可以由村党组织书记通过法定程序担任。村民委员会成员中，应当有妇女成员，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。村党组织领导班子成员和村民委员会成员可以交叉任职。村民委员会成员实行近亲属回避。”但实践中，有的地方已实现村党支部书记、村委会主任、集体经济组织理事长“一肩三挑”，在此背景下，如何明确不同身份对应的职能，值得探讨。