“小切口”立法践行全过程人民民主 以宁波公筷使用立法为视角

　　2019年，习近平总书记在上海虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时指出：“人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”这为科学立法、民主立法指明了方向。地方立法，如何深入贯彻全过程人民民主，浙江省宁波市人大常委会在制定《宁波市公筷使用规定》过程中进行了有益探索。

　　今年6月，宁波市人大常委会第三次会议审议通过《宁波市公筷使用规定》（以下简称《规定》），自2022年10月1日起施行。该《规定》全文共9条，切口小、条款少，但关系着人民群众餐桌上的大事与日常习惯。因此，在酝酿、起草、评估、审议、征求意见等立法全过程中，宁波市人大常委会深入贯彻落实全过程人民民主，使得该“小切口”立法蕴含着全过程人民民主的“大文章”。

　　“小切口”立法体现全过程人民民主，发挥人大及其常委会的主导作用

　　8月18日，宁波市人大常委会有关负责人接受新华社记者采访时表示，既要搞一些“大块头”，也要搞一些“小快灵”，增强地方立法的针对性、适用性。

　　从法律性质看，不同于专业型立法，“小快灵”立法多属于价值凝聚型立法。“小快灵”立法坚持“急用先行”，积极回应人民群众新要求新期待，解决群众反映强烈的问题，在内容上与人民群众日常生活关系密切。人人都可以就公筷使用与管理提出见解、表达观点，需不需要公筷立法、如何管理公筷、是否设置处罚等核心问题，大家都可以参与。人民群众的现实需求决定立法的必要性与核心条款内容。《规定》虽然短小精悍，但充分凝聚民意，集聚民智，让人民群众为自己的观点“代言”，使立法获得了人民群众的认可和真诚遵守。

　　与以往地方立法不同，《规定》的酝酿、起草、评估、论证，由宁波市人大常委会法工委牵头，这是发挥人大及其常委会在立法工作中主导作用的生动体现。实践中，多数地方立法由行政主管部门提起草案，虽然在立法全过程中地方人大常委会深入参与调研讨论，但由于草案基本框架与核心条款已经形成，后续一审、二审环节仅能在草案给定的框架下讨论、调研。《规定》酝酿起草过程中，宁波市人大常委会法工委多次组织调研会议听取市政协、文明办、市场监管局、商务局、机关事务管理局与餐饮企业代表的意见建议，在综合各方意见基础上，提出草案。这一方面避免了立法中部门利益的冲突，实现了行政管理目标和民意之间的平衡，如在公筷使用范围、行政管理权划分、行政处罚设定等核心条款中，宁波市人大常委会法工委既未完全参考行政主管部门建议，也未完全采纳餐饮企业代表提交的方案，而是结合宁波市现实需求和法学原理设置了相关条款内容，并就条款设置的理由、原理、需求向行政主管部门、群众代表作了说明。另一方面，宁波市人大常委会法工委作为草案提出者，对草案的合法性、合理性、有效性进行全面调研论证，积极发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，通过走访调研、问卷调查等方式摸清了人民群众对公筷管理必要性的积极态度，摸清了社会面各类型餐饮企业对公筷成本接受程度以及行政主管部门执法可能遇到的问题。充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，是贯彻全过程人民民主立法的应有之义。宁波的公筷立法实践，使立法回归民众根本需求，通过人大主导形成了党委、人大、政府、政协、民众之间相互支撑、促进立法协同的局面。

　　全过程人民民主，确保、提升人民民主质量

　　全过程人民民主的最主要特征之一是“全过程”，即在立法酝酿阶段、编制立法项目阶段、草案起草阶段、审议阶段、征求意见阶段、立法公开阶段、立法后评估阶段与立法修改阶段等立法全生命周期过程中，广泛征集各方面的意见建议，最大程度了解群众所需，充分做好宣传释法工作。

　　“小快灵”立法虽小，但立法程序丝毫不简化。宁波市人大常委会法工委提前一年着手公筷立法理论研究和预备工作，与地方高校、科研机构合作研究“小快灵”立法特征，征求市文明办、市场监管局、商务局等行政主管部门对公筷纳入2022年立法计划必要性、可行性的建议。《规定》纳入年度立法计划后，宁波市人大常委会法工委成立立法牵头小组，先后十余次组织召开座谈会，赴多地调研、听取各方意见，向基层立法联系点、人大代表等发放纸质问卷1万余份，通过“甬派”等新媒体平台发放电子问卷，并根据调研意见与问卷结果研判修改草案。在充分讨论、征求各方意见的基础上，2022年5月将草案全文向社会公布公开征求意见。《规定》草案公开征求意见后，又多次就草案中行政处罚设置、监管体制、公筷定义等热点、重点条款组织召开座谈会，进行针对性修改。纵观宁波公筷立法全过程，各个环节均坚持开门立法、民主立法，将民意摆在首位，将民意作为释法说理的依据，保障全过程人民民主在立法工作中的实施、落实。

　　全过程人民民主，以人民为主体，坚持以人民为中心，涵盖不同阶层、不同群体、不同利益诉求的群众，应当具有全面性。人民有序而广泛的参与，是全过程人民民主的题中应有之义。全过程人民民主不仅体现在完整的制度设计上，而且体现在完整的参与实践中。就宁波公筷立法内容而言，其设置了两项义务：一是餐饮服务场所的公筷提供义务，二是消费者的使用义务。因此，立法调研不仅要关注行政主管部门的行政目标、绩效考核，还要关注义务承担群体对法律的意见建议，尤其是弱势群体、发声困难的群体。这要求立法者主动深入到老百姓日常生活中倾听群众意见。

　　宁波公筷立法过程中，高度重视不同群体的利益诉求，多次组织座谈会邀请餐饮协会代表、餐饮企业代表、小型餐饮企业代表参加，针对性听取义务承担群体对公筷成本的态度。在摸清公筷成本、购买价格与更换频次后，草案逐步明晰餐饮服务场所的公筷提供义务。此次立法的调查对象广泛，涵盖宁波全市范围内的所有立法联系点、代表联络站、全部相关行政主管部门、餐饮协会代表企业、代表性小型餐饮企业，其中86.93%的被调查者认为有必要通过立法规制公筷使用，这使得草案对相关义务的设定有了底气。除利益相关群体意见外，听取专家意见也是开门立法的应有之义，宁波市人大常委会就是否设置消费者行政处罚、公勺是否参照公筷进行管理等争议性问题，积极征求高校与科研机构专家意见。这使宁波公筷立法找到了社会意愿和要求的最大公约数，做到了“众人的事情由众人商量”，体现了参与主体的广泛性，实现了较高质量的人民民主。

　　全过程人民民主，汇集最广泛共识

　　立法并非单向的意见征集过程，全过程人民民主立法是意见征集与意见统一的双向互动过程，是通过立法全过程听取民意、汇聚民智、形成共识的过程。一次成功参与，就是一次最好的普法教育，能使普通群众从立法旁观者变成立法实际参与者，培育他们对法律的认同感，增强他们的守法意识和护法意识，进而为法律的实施奠定坚实基础。因此，全过程人民民主立法，不仅是由外向内的输入过程，更是由内而外的输出过程。它通过意见反馈机制、多层次的信息公开制度使公众了解立法初衷，使科学立法与民主立法融合在一起。

　　宁波公筷立法，在项目酝酿、草案制定、调研论证、公开征求意见以及代表审议的全过程中，充分利用各种契机，通过媒体向有关行政主管部门、企业代表解释说明立法的必要性、条款设置的理由。尽管立法之初，部分主管部门和企业代表对某些条款存在不同理解，但经过解释说明，大部分代表能设身处地理解条款设置的初衷与用意，逐渐形成共识。同时，通过媒体对《规定》制定的背景、条款、目的宣传，将普遍性意见集中通过媒体反馈给公众，既宣传了立法的民主性、科学性，又使法律规定深入人心。

　　（作者单位：宁波大学法学院、宁波立法研究院）