行政处罚权下移后的市场规范化

行政处罚权下移后的市场规范化

——以新修订的行政处罚法第二十四条为例

　　近年来，《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》《国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》等先后印发，围绕破解企业投资生产经营中的“堵点”“痛点”，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，进一步优化营商环境。优化营商环境的核心是处理政府与市场的关系，规范行政权行使。在此背景下，《中华人民共和国行政处罚法》进行修订，并于2021年7月15日起实施。新修订的行政处罚法第二十四条增设行政处罚权下放制度，第一款规定将部分下放的行政处罚权赋予乡镇人民政府、街道办事处；第二款对承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处提出提高执法能力建设要求；第三款规定有关地方人民政府及其部门的责任。由此，赋予镇街处罚权。因此，规范基层处罚权合法行使，理清职能部门权力清单，维护市场主体权利，有利于营造公平营商秩序，实现市场规范化管理。

　　界定“行政处罚权下移”范围

　　市场规范化对优化营商环境具有重要意义。行政机关作为市场管理主体，其执法权运行与市场监管活动紧密相关。因此，理清政府权力清单，在法治轨道上为市场主体提供可预期的营商环境，对保障公正的市场秩序具有重要意义。行政处罚权作为行政执法权的重要组成部分，通过维护市场秩序，营造良好的营商环境。但作为公权力，行政处罚权的适用通常会对市场主体课加一定义务，会对市场主体权益造成一定“克减”。因此，对行政处罚权范围进行明确界定至关重要。为此，新修订的行政处罚法第二十四条第一款明确规定，乡镇人民政府、街道办事处享有下移的处罚权，但要具备两个前提：一是“能够有效承接”，即镇街必须具备有效承接能力；二是具有行政处罚权主体资格。在具备这两个前提条件下，省、自治区、直辖市才可将基层管理迫切需要的、县级政府的行政处罚权交由镇街行使。

　　由此可以看出，新修订的行政处罚法第二十四条第一款对下移给“镇街”的处罚权作了三方面界定：一是下放的处罚权范围必须由省、自治区、直辖市根据当地实际经济社会发展情况决定；二是下放的处罚权仅是基层管理迫切需要的、县级政府部门处罚权的一部分，而不是全部；三是省、自治区、直辖市对下放的处罚权要定期组织评估。因此，省、自治区、直辖市决定下移镇街处罚权的范围，并根据定期评估情况对下放处罚权进行动态调整，甚至收回。这使得省、自治区、直辖市应积极履行法定义务，以立法形式对下移镇街的处罚权范围进行具体界定。

　　该界定应采用何种立法形式？新修订的行政处罚法第十二条、第十四条进行了规定，即省、自治区和直辖市人民代表大会及其常委会可以制定地方性法规对除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚进行设定。省、自治区和直辖市政府可以以地方性规章形式对法律、法规规定的行政处罚行为、种类和幅度的范围进行具体规定；对法律法规未作规定的，只能设定警告、通报批评或罚款，且罚款数额由省、自治区、直辖市人大常委会规定。因此，省、自治区、直辖市应该积极履行这项法定义务，以地方性法规和规章形式详细界定下放处罚权的范围，从而为“镇街”政府处罚权的行使提供明确法律依据。　

　　以实体和程序确保依法行使处罚权

　　在下移处罚权范围确定基础上，享有行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处合法行使处罚权，可以有效实现基层市场规范化。新修订的行政处罚法第二十四条第二款规定，乡镇人民政府、街道办事处应加强执法能力建设：一是根据规定的赋权范围行使处罚权；二是根据法定程序实施行政处罚，这从实体和程序两个层面确保下移处罚权依法行使。

　　根据规定赋权范围行使处罚权，主要指乡镇人民政府、街道办事处要按照省、自治区、直辖市界定的处罚权范围严格、规范、公正、文明执法。首先，严格执法。要加大对环境保护、食品安全、劳动保障、财政税收、卫生健康等市场关键领域执法力度，加强执法与司法的衔接力度，以刚性制度确保执法权威。其次，规范执法。要求镇街行政执法人员必须严格按照规定的处罚权内容和程序执法，坚决克服草率执法、简单执法，从而实现处罚行为规范化。再次，公正执法。镇街行政执法人员必须按照规定权限和程序执法，廉洁执法。最后，文明执法。镇街行政执法人员必须提高法治素质，充分考虑市场主体感受，规范执法言行，提倡人性执法、柔性执法、阳光执法。

　　根据法定程序实施行政处罚，要求乡镇人民政府、街道办事处在行使赋予的处罚权时，必须遵守法定程序，要给予市场主体辩护权利。具体来讲，乡镇人民政府、街道办事处在行使处罚权过程中，一要遵守公开原则，从根本上确保市场主体的知情权。二要遵循公正原则，要相同情况相同对待，不同情况不同对待，公正对待市场主体。三是执法人员与处罚行为有利害关系而影响程序公正的，应当回避。此外，乡镇人民政府、街道办事处行使处罚权还必须确保市场主体的参与权，说明理由、程序，给予当事人听证、陈述和申辩权利，告知其必要救济程序，从而推进行政执法过程公开公正，维护市场秩序，保护市场主体权益。

　　加强行政处罚执法监督

　　徒法不能以自行。乡镇人民政府、街道办事处行使处罚权必须加强对执法活动的监督，以督促处罚权的依法行使、正当行使。新修订的行政处罚法第二十四条第三款规定：“有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”该规定明确，有关地方政府（主要指县级政府）及其职能部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督；建立健全行政处罚协调配合制度；完善评议和考核制度。

　　从规范价值看，首先，有关地方政府作为乡镇人民政府、街道办事处的上级机关，有义务对其处罚权的行使进行组织协调、业务指导和执法监督。这种组织协调、业务指导和执法监督主要是因上下级行政管理关系而产生。其次，建立健全行政处罚协调配合制度，要求全面落实行政执法责任制，严格确定乡镇人民政府、街道办事处及其相关执法部门、机构、岗位执法人员的执法责任和责任追究制度；将对处罚权行使的事前事中事后监管衔接起来，实现执法信息共享，以及协同配合机制；建立健全省市县乡全覆盖的处罚权协调监督工作体系。最后，强化乡镇人民政府、街道办事处处罚权的评议和考核制度。即加强对乡镇人民政府、街道办事处执法部门的执法检查，严格执法资质制度，加强对行政执法人员的持证上岗和资格管理制度，推行对乡镇人民政府、街道办事处及其执法的公示制度，执法过程记录制度，重大执法决定审核制度。

　　此外，还应建立健全乡镇人民政府、街道办事处及其执法部门的执法能力考核制度、绩效考核制度，将乡镇人民政府、街道办事处行使处罚权纳入政府绩效考核指标，并进行相应指标内容设置，以此改进和完善行政执法水平。　

　　建立行政处罚裁量基准

　　保障处罚权合理行使

　　行政合法性和行政合理性是行政法治的两个重要原则。行政合法性，主要指行政机关必须依据法律规定行使行政权；行政合理性，指行政机关行使执法权应当客观、适度，符合理性，防止自由裁量权的僭越和滥用。前者主要解决行政行为的合法性问题，是对行政机关行为的合法性判断；后者主要解决行政执法的自由裁量问题，是对行政行为的合理性评判。

　　就行政合理性而言，新修订的行政处罚法规定了行政裁量基准。行政处罚法第三十四条规定：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”乡镇人民政府、街道办事处依法行使下移处罚权具有合法性还不够，在推进全面依法治国背景下，乡镇人民政府、街道办事处行使下移处罚权还需要遵循既定的行政处罚裁量基准。

　　行政处罚裁量基准可以通过裁量尺度对处罚权行使进行规范，以此保障行政处罚的合理性。在具体层面，必须建立推行行政裁量权基准制度，以高位阶立法形式细化、量化行政裁量标准体系。在平等原则、比例原则（必要性、妥当性、均衡性）基础上，对行政裁量的具体范围、种类、幅度进行规定；在适用范围上，将处罚权自由裁量行为和整个裁量行为、效果裁量和要件裁量、实体裁量与程序裁量、法律裁量与事实裁量，以及行政立法、执法和救济行为纳入裁量基准体系。由此，对乡镇人民政府、街道办事处的行政处罚裁量权进行规范，确保处罚权动机符合法律授权，保证处罚内容和结果公平、适度，合乎情理。

　　新时代行政处罚权下移是行政体制改革的重要体现，也是适应优化营商环境、规范市场秩序的必然要求。从功能上看，行政处罚权下放到基层乡镇人民政府、街道办事处，一方面扩张了基层政府的市场管理权；另一方面也解决了长期以来基层执法“看得见管不着”的结构性难题。但为了保障基层乡镇人民政府、街道办事处规范行使处罚权，有必要根据新修订的行政处罚法第二十四条的规定，明确界定处罚权下放范围，从实体和程序层面、执法监督层面确保处罚权的依法行使，并通过行政处罚裁量基准制度确保处罚权合理行使。

　　（作者单位分别为：上海交通大学凯原法学院、贵州财经大学法学院。本文为中国博士后科学基金第68批面上资助“新时代健全保障宪法全面实施的评价机制研究”、贵州省研究生教育教学改革重点课题“习近平法治思想融入法学研究生培养体系研究”、陕西省哲学社会科学重大理论与现实问题年度研究项目“陕西省民营经济发展地方立法问题研究”的阶段性成果）。