云贵川共同立法保护赤水河的实践与经验

流域治理保护视角下的共同立法

　　以“决定”+“条例”立法方式保护赤水河流域，是地方立法工作由区域协同上升到共同立法的创新，为赤水河流域保护和发展提供法治保障，为未来流域治理提供制度借鉴，为世界流域治理提供中国智慧。

　　2021年7月1日，云贵川三省人大常委会分别审议通过的关于加强赤水河流域共同保护的决定（以下简称《共同决定》）和赤水河流域保护条例（以下简称《条例》）同步正式实施。《共同决定》就赤水河流域保护遵循的共同原则、协作机制等重大问题作出共同承诺；《条例》细化了各省保护赤水河流域的具体内容，体现出地方特色。以“决定”+“条例”立法方式保护赤水河流域，是地方立法工作由区域协同上升到共同立法的创新。全国人大常委会评价该立法为地方共同立法的经典范本，并将“指导云贵川三省开展赤水河流域保护共同立法”写入2022年全国人大常委会工作报告中。

　　习近平总书记强调，“要坚持系统观念，从生态系统整体性出发，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，更加注重综合治理、系统治理、源头治理”。我们要深入贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神，坚持系统观念，强化流域治理管理，打造幸福河湖，为建设人与自然和谐共生的美丽中国作出更大贡献。从“京津冀协同发展”“长江经济带发展”“粤港澳大湾区建设”“长三角一体化发展”到“黄河流域生态保护和高质量发展”，从流域性区域层面推进国家治理体系空间的一体化、系统化和制度化整合，有利于破解流域性区域的发展困局。在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，流域治理如何构建从“单一主导”走向“共商共治”，值得探讨。本文试着从总结赤水河流域共同立法实践历程、经验入手，探讨其他区域共同立法的可复制、可借鉴路径。

　　赤水河流域共同立法的实践历程及经验

　　“万顷明珠一瓮收,君王到此也低头。赤虺托起擎天柱,饮尽长江水倒流。”赤水河古称安乐水、赤虺河，以2.04万平方公里的流域面积哺育着云贵川三省。2010年以前，工业化、城镇化飞速发展，使得赤水河水量急剧减少，沿岸毁林开荒、污水直排等现象使得生态平衡遭到严重破坏。2011年7月，贵州省通过《贵州省赤水河流域保护条例》，拉开了赤水河保护的序幕。

　　2013年6月，云贵川三省环保部门签署三省交界区域环境联合执法协议，执行省省联合环境执法制度。这标志着三省在赤水河流域的治理上达成协作。2017年2月，中央全面深化改革领导小组审议通过《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》。

　　2020年8月，《云贵川三省人大常委会赤水河流域保护立法座谈会纪要》商定建立三省人大常委会秘书长联席会议机制。9月，第一次秘书长联席会议确定《赤水河流域保护共同立法工作方案》，建立具体合作机制。2021年4月，第二次秘书长联席会议就共同立法进程和统一颁布实施形成共识。三省人大陆续研究形成条例草案、修订草案，提请常委会会议审议，并于2021年7月1日同步正式实施。

　　回顾云贵川三省共同立法保护赤水河的历程，主要有三点经验：

　　党的领导是流域共同立法的根本保障。流域共同立法要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局来进行。“绿水青山就是金山银山。”赤水河流域共同立法是践行习近平生态文明思想、习近平法治思想的一项重要立法成果，也是运用法治思维和法治方式推进流域保护治理成果的展现。只有坚持党的领导，才能持之以恒推进生态文明建设，打通绿水青山与金山银山双向转换通道，推动经济高质量发展和生态环境高水平保护协同共进。在进行共同立法工作时，必须坚持党的领导，提高政治站位，统一思想认识，增强法治护水的责任感、使命感，确保共同立法的正确政治方向。

　　统筹指导是流域共同立法的外部保障。我国各平行行政区域之间相对独立，相邻区域在统筹市场经济发展和社会治理改善时可能存在一定隔阂。具体到流域治理上，集中体现为上下游行政区域在污染和发展之间的矛盾、共同立法动机的缺失，但它们可以在共同的上级部门统筹指导下开展相关工作。因此，该外部保障可以统筹各行政区域立法机关的立法动机，为共同立法提供立法的总体目标，从而使跨区域流域共同立法成为可能。回望赤水河流域的共同立法历程，全国人大环资委、全国人大常委会法工委等部门给予大力指导和帮助，起到了关键作用。

　　多元协作组织是流域共同立法的内部保障。赤水河流域共同立法如何打破地方主义，取得更好的治理效能，需要多元协作组织作为内部的沟通协调保障。在赤水河流域共同立法进程中，赤水河流域的复杂性以及流域和行政边界的不一致性对流域各方提出了沟通与合作的要求，三省人大常委会秘书长联席会议机制的建立，对统筹与协调赤水河流域的各方利益、跨界流域管理以及保护整体生态系统而言具有关键意义。通过联席会议机制，三省不断进行沟通协调，确保有专门力量、专门时间集中精力开展共同立法工作，有力推动了立法进程，最终使得共同立法顺利完成。

　　赤水河流域共同立法的意义

　　流域共同立法为赤水河流域保护和发展提供了法治保障。《共同决定》是云贵川三省对赤水河流域保护的统一要求，对三省共同遵守原则、共同建立机制和共同采取行动等问题作出了规定。如果说三省在制定《共同决定》时，找准的是赤水河流域保护共性问题，突出的是立法整体性，那么各省的《条例》则是以《共同决定》的原则和规定为遵循，再通过各自细化保护赤水河流域的防治措施、法律责任等内容，着力解决本省行政区域内如何保护、推动高质量发展的问题，突出的是立法针对性。“1+3”共同立法细化衔接长江保护法有关规定，为依法加强赤水河流域综合治理、系统治理、源头治理提供法治保障。

　　流域共同立法为我国未来流域治理提供制度借鉴。共同立法解决了国家层面难以为每个流域专门立法的问题，为地方流域共同立法探索了新路子、新模式，提供了新经验。赤水河流域是一个比较典型的跨区域流域，是全国跨区域流域治理的一个缩影。“1+3”共同立法兼顾了流域生态环境保护和治理方式的共性和个性之间的张力，为立法保障跨区域流域治理开辟了一条新路径。赤水河流域共同立法的实施，对解决跨区域流域生态合作保护的问题具有示范作用，对处理跨区域流域保护与发展之间的关系具有现实作用。

　　流域共同立法为世界流域治理提供中国智慧。水资源作为人类生存和发展必不可少的环境要素和劳动对象，在法律上，容易产生权利冲突。流域治理不仅在我国，在世界上其他国家同样也是一个难题。美国的“集成化管制”模式、澳大利亚的“整体流域开发管理”模式、法国的“以流域为基础”的流域管理机制，都是流域治理的域外探索。虽然流域治理方式在不同的地理空间维度上呈现出多元化、系统化、本土化的应对模式，但协作沟通理念、流域整体性保护等具有共通性规律。赤水河流域共同立法，作为中国制度优势的具体体现，充分彰显了流域保护的共同规律，突出了流域保护的中国特色，为世界流域治理提供了中国经验和中国智慧。

　　（作者单位分别为：西南政法大学行政法学院、地方立法研究院）