《银行保险机构消费者权益保护管理办法（征求意见稿）》完善建议

金融消费者权益保护中的关键问题

　　日前，中国银保监会发布《银行保险机构消费者权益保护管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），公开征求意见，进一步切实保护银行业保险业消费者合法权益，促进行业高质量稳健发展。《征求意见稿》回应了近年来金融消费者权益保护领域的诸多热点问题，值得肯定。但有的地方还可以进一步完善。

　　缺少银行保险机构消费者的定义

　　顾名思义，《征求意见稿》是保护银行保险机构消费者权益的，但没有明确银行保险机构消费者的定义，仅在第五十四条规定：“本办法所称普通消费者，是指根据相关法律法规，被确定为专业投资者之外的消费者。”

　　这样规定存在以下几个问题：第一，概念不清。这里用了“普通消费者”概念，是否还有一个相对应的“特殊消费者”概念？目前学界和立法上普遍使用的概念为金融消费者（见《全国法院民商事审判工作会议纪要》）。《征求意见稿》没有使用金融消费者概念，是否意味着金融消费者中还包含证券消费者，不在其调整范围之内？建议改为：本办法所称金融消费者，是指银行业金融机构和保险机构的消费者。第二，位置不正确。金融消费者是《征求意见稿》中最重要的概念之一，理应开门见山，阐述清楚，建议将金融消费者的定义放在第二条。第三，建议采取列举方式。现有规定采取排除法，普通消费者被确定为专业投资者之外的消费者。这样规定，既不准确，又不能展现金融消费者的多样性。建议采取列举式规定，尽量包含各种金融消费者，同时有“兜底”安排。

　　综上，建议将金融消费者的定义这一条修改为第二条，内容为“本办法所称金融消费者，是指银行业金融机构和保险机构的消费者，包括但不限于下列业务中的消费者：（一）银行业金融机构的存款类和服务类业务；（二）银行业金融机构的消费贷款业务；（三）银行理财产品、信托产品；（四）保险公司的人身保险、财产保险；（五）保险公司的投资产品；（六）银行保险机构代销的基金产品；（七）银行保险机构其他涉及消费者权益的业务”。

　　调整投资类产品的损失赔偿规则

　　应当明确规定投资类产品的损失赔偿不适用《中华人民共和国消费者权益保护法》的惩罚性赔偿规则。《征求意见稿》第一条规定，其制定的法律依据包括消费者权益保护法。银行保险机构作为经营者、销售者，总体上来说是要遵守消费者权益保护法的规定，但消费者权益保护法中规定的惩罚性赔偿规则并不适用于投资类产品。消费者权益保护法第五十五条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍。”但在投资类产品中，消费者受到的损失是本金和预期收益，很难按照该规定的惩罚性规则进行赔偿。《全国法院民商事审判工作会议纪要》第77条第二款规定：“金融消费者因购买高风险等级金融产品或者为参与高风险投资活动接受服务，以卖方机构存在欺诈行为为由，主张卖方机构应当根据《消费者权益保护法》第55条的规定承担惩罚性赔偿责任的，人民法院不予支持。”

　　关于预期收益，如果投资合同上有约定的，可以按照约定；如果投资合同约定了一个收益区间，则按区间的上限；如果投资合同没有约定或者约定不明的，应当按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）确定收益。

　　《征求意见稿》中没有规定在银行保险机构存在欺诈行为时的赔偿责任，建议按照《全国法院民商事审判工作会议纪要》的上述规定，确定投资类产品的赔偿原则，排除消费者权益保护法第五十五条规定的惩罚性规则的适用。

　　建议建立回溯机制

　　《征求意见稿》第十一条规定了可回溯管理机制：“银行保险机构应按照相关规定建立销售行为可回溯管理机制，对产品和服务销售过程进行记录和保存，实现关键环节可回放、重要信息可查询、问题责任可确认。”

　　笔者认为，该条中规定的回溯管理机制不准确。回溯机制是指银行保险机构在每年的年初要向中国银保监会报送一份关于上一年产品回溯的报告，详细披露产品结构特点、产品合规情况、产品经营情况、产品退出情况、产品定价回溯分析和下一步工作计划等。简单地说，就是要通过上一年实际发生的结果，印证产品是否合规、定价是否合理，从而对产品做出必要改进。即，银行保险机构利润过高、过低的产品都应当进行改进，亏损的产品应当退出。因此，回溯机制应当是全面的，不应当停留在回看、回查的阶段，建议对第十一条进行修改。

　　降低信贷业务中服务费比例

　　关于信贷业务中收取的服务费，《征求意见稿》第二十七条规定：“（四）信贷业务中提供服务收取的费用比例高于同一产品或服务利率水平的100%；（五）在协议约定的产品和服务收费外，以向其他第三方支付咨询费、佣金等名义变相向消费者额外收费。”

　　这些规定存在两方面问题。一方面，服务费的比例过高。目前，在监管部门严控利率情况下，有的银行保险机构开始向消费者收取各种费用，这应引起重视。笔者认为，将服务费的比例上限定为同一产品或服务利率水平的100%过高，建议降为50%。另一方面，向第三方支付的费用也应包含在上述限额内。实践中，有的银行保险机构不直接收取服务费，而是由第三方收取各种审计费、评估费、律师费、咨询费、佣金等，加重金融消费者负担。笔者认为，向第三方支付的费用也应包含在50%的服务费之内，不允许额外增加费用。

　　（作者单位：北京邮电大学人文学院）