未成年人检察公益诉讼的实践价值及程序规范

　　5月25日，最高人民检察院召开新闻发布会，介绍各地检察机关积极稳妥拓展未成年人保护公益诉讼领域范围，2021年共立案6633件，是2020年的4.2倍，是2018、2019两年总和的3.3倍。近年来，各地检察机关不断在行政诉讼法第二十五条、民事诉讼法第五十八条规定的“等”外探索公益诉讼案件，相继在校园周边环境、校车安全、消费者权益保护等问题上提起了一批民事、行政公益诉讼，及时、有力地维护了未成年人群体的合法利益。

　　未成年人检察公益诉讼的实践价值

　　6月1日，最高人民检察院发布的《未成年人检察工作白皮书（2021）》指出，当前未成年人家庭监护问题比较突出，网络对未成年人的影响巨大，未成年人健康成长的社会环境还需优化，未成年人保护依然任重道远。因此，通过未成年人检察工作的履职担当和积极作为，积极稳妥拓展未成年人保护公益诉讼领域范围，具有重要的意义。具体说，有三个方面。

　　彰显新时代对未成年人合法权益保护的决心与责任。未成年人不仅是享有合法权益的独立个体，更承载着经济社会发展、人类文明进步的希望，涉及未成年人的重大、恶性案件时有发生，严重危害未成年人健康成长。公益诉讼特殊的诉讼机制与未成年人保护的国家责任契合，推进未成年人检察公益诉讼办理有利于落实国家亲权理念。检察机关作为代表国家依法行使检察权的专门机关，通过履行公益诉讼检察职能，可以强化国家对未成年人合法权益的保护，有效打击违法犯罪行为，保护未成年人健康成长。

　　体现未成年人司法保护的运行规律。推进未成年人检察公益诉讼有利于推动未成年人检察工作加速，实现从传统未成年人刑事检察工作向综合运用多种手段、全面开展未成年人司法保护转变。未成年人检察业务统一办理的目的是更好地适应未成年人司法保护规律，以办案为切入点，综合运用刑事、民事、行政检察职能对未成年人进行保护，最大限度维护未成年人合法权益。在此基础上开展未成年人检察公益诉讼有利于把握未成年人检察工作自身的运行规律，更好地实现未成年人合法权益的综合有效保护。

　　推进未成年人相关行业的自律与社会有效治理。推进未成年人检察公益诉讼办理，既与保护未成年人合法权益密切相关，又关系到行业健康发展和社会有效治理。未成年人检察公益诉讼以公共利益实现为最终落脚点，通过积极制发检察建议、诉前调解、持续跟进诉后回访等制度，督促行政机关和企业及时共同商讨解决问题的对策措施，提出整改方案，弥补行业自律和监管不足，督促公权力发挥治理效用，推动企业履行社会责任。这为未成年人特殊、优先与专业化保护创造良好环境，推动未成年人社会工作支持体系完善。

　　未成年人检察公益诉讼的程序规范

　　经过不断实践、发展，到2021年，未成年人检察业务统一集中办理工作在全国检察机关稳步全面推开，未成年人检察公益诉讼进入了一个新历史阶段。新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》第一百零六条明确规定：“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。”这为检察机关依法开展未成年人检察公益诉讼活动提供了法律依据。如何理解和把握“公共利益”？这里的“公共利益”是否需要实际损害？值得探讨。

　　明确界定何为“公共利益”。未成年人检察公益诉讼应当是未成年人合法权益受到侵犯，且涉及不特定多数人的情况下，在无相关组织提起诉讼时，人民检察院就有权提起公益诉讼。即未成年人检察公益诉讼所维护的公共利益应当是不特定多数未成年人的利益。在公益诉讼制度发展中，“公共利益”的界定一直是难点，具体到未成年人检察公益诉讼，有观点认为，应当基于国家亲权理论和未成年人利益最大化原则，对“公共利益”采取扩张解释，例如将未成年人监护变更的案件纳入未成年人公益诉讼的范围。笔者认为，并非所有的未成年人案件都应成为公益诉讼范围，类似未成年人受到监护侵害的案件，仅涉及家庭内部特定成员，不宜纳入公益诉讼范围，否则有违司法的被动性。

　　提起公益诉讼主体是否有先后顺序。按照现行公益诉讼制度设置，检察机关只在负有监督管理职责的行政机关或者符合条件的组织经过公告期仍未提起公益诉讼时，才能作为提起公益诉讼者参与公益诉讼。而在其他被赋予提起公益诉讼的主体资格的主体已提起公益诉讼情况下，检察机关可以作为支持起诉者，对该公益诉讼提供支持。实践中，行政机关、社会团体和行业组织都负有保护未成年人的职能和责任，这使得当未成年人合法权益受到侵害时，有时难以确定具体的权责单位。笔者认为，基于未成年人保护的特殊性和专业性要求，检察机关在未成年人司法保护和公益诉讼方面具有的人员、经验等优势，未来可以在制度上明确将提起未成年人公益诉讼的第一顺位主体为检察机关，其他行政机关、组织为第二顺位主体或担负协助配合检察机关职责。

　　公共利益受侵害的判断原则。如前所述，公共利益的抽象、不确定性意味着它既可以是全局的、长远的利益，也可以是局部的、现实的利益。笔者认为，公共利益受侵害的判断应当以发生实际损害为原则，以存在潜在损害为例外。新修订的未成年人保护法第一百零六条没有使用与民事诉讼法规定的“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”或行政诉讼法规定的“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”一致的“侵害”“损害”表述，而是使用了“涉及”一词。这使得未成年人检察公益诉讼的立案标准与其他公益诉讼不同，其标准应参考未成年人保护法第四条规定的“保护未成年人，应当坚持最有利于未成年人的原则”。

　　未成年人不仅是享有合法权益的独立主体，而且其全面发展、健康成长更是每个家庭的期盼和牵挂，亦与国家未来、民族复兴休戚与共。开展未成年人检察公益诉讼，既保护未成年人的合法权益，还可以促使被告企业或机关积极进行整改，促进行业自律，长远发展。

　　（作者自正法、段俨珂单位为重庆大学，董赞单位为浙江省泰顺县人民法院）