对《动物防疫条件审查办法（修订草案征求意见稿）》的评价及建议

进一步规范动物防疫条件审查

　　近日，农业农村部发布《动物防疫条件审查办法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。《征求意见稿》针对家禽家畜和人工饲养、捕获的其他动物，以及动物产品的疫病预防、控制和消灭等，进一步规范动物防疫条件审查，对《动物防疫条件审查办法》（以下简称《办法》）进行修订。作为细化动物防疫条件审查事项的部门规章，《办法》层级高、涉及范围广、适用对象多，在动物防疫法律体系中有着重要的地位。

　　亮点及完善建议

　　《征求意见稿》较现行《办法》结构更为简明，对动物饲养场、动物隔离场所、动物屠宰加工场所、动物和动物产品无害化处理场所、经营动物和动物产品的集贸市场以及活禽交易市场等空间位置的防疫条件条款作了整合梳理。从条款数量看，虽然《征求意见稿》由2010年施行《办法》的41条缩减至29条，但仍保留了详尽的、可参照执行的防疫条件规定，使前者更紧凑，更规范。

　　《征求意见稿》调整、改进了多处专业用词，比如将“预防控制”改为“预防、控制、净化、消灭”，将生产区、饲养区、无害化处理区统称为“生产经营区”，将“兴办”改为“开办”等，用词专业度提升，表述更精准，囊括的场所、情形更多，使其执行力更强，适用范围更广。

　　但《征求意见稿》未在生产经营者责任、行政监督部门责任和地方政府属地责任方面顺应动物防疫法的转变，这使得目前架构过于偏重“条件”规定，已有的程序性规定对审查各个环节各类主体权利义务的规定不突出，建议进一步完善。此外，动物防疫条件与动物福利紧密相关，建议适度补充动物福利条款，特别是关于农场动物、伴侣动物甚至实验动物的福利规定。

　　同时，《征求意见稿》对基层动物防疫条件能力建设的审查方面有所缺失。基层能力建设包括机构设置、专业人员水平、经费保障等，是保障动物防疫工作快速平稳运行的关键前提，应扩大对“条件”的科学解释，在“条件”审查上涵盖基层能力建设等内容。

　　另外，《征求意见稿》对无害化处理场所选址的审查规定不足。根据动物防疫法的规定，省、自治区、直辖市人民政府制定动物和动物产品集中无害化处理场所建设规划。此项建设规划作为任何一处无害化处理场所位置的确认依据，应当包含在防疫条件审查工作中，即建立无害化场所规划选址制度。再者，第二章“动物防疫条件”体量过大，应在该章中设置节，根据场所的不同分置各节。

　　具体修改建议

　　在第二章增加一条，作为第五条。现有《征求意见稿》第五条、第六条依次向下递推，增加内容为：“动物饲养场、动物隔离场所、动物屠宰加工场所、动物和动物产品无害化处理场所、经营动物和动物产品的集贸市场以及活禽交易市场的动物防疫条件应当符合动物福利基本要求，禁止虐待动物。”

　　这是因为动物福利是动物保护法领域的基本理论问题，也是国际动物保护法领域比较关心的重要因素之一。动物防疫法适用的动物对象为“家畜家禽和人工饲养、捕获的其他动物”，涉及的动物范围主要为人类控制和管理下的驯养动物。根据动物保护法的国际通行分类方法，驯养动物分为五大类：农场动物、实验动物、工作动物、娱乐动物和伴侣动物，各类动物均有不同的福利需求。建议《征求意见稿》与动物防疫法中的动物适用范围一致，应包括所有动物类别，且农场动物福利更为集中。因此，有必要增加动物福利的基本条款。

　　第五条完善建议。《征求意见稿》第五条规定：“动物饲养场、动物隔离场所、动物屠宰加工场所以及动物和动物产品无害化处理场所应当符合下列条件：（一）各场所之间，各场所与动物诊疗场所、居民生活区、生活饮用水水源地、学校、医院等公共场所，道路、铁路等主要交通干线之间保持必要的距离；（二）场区周围建有围墙等隔离设施；（三）场区出入口处设置消毒通道或者与门同宽，长4米、深0.3米以上的消毒池，场区出入口处单独设置人员消毒通道；（四）生产经营区与生活办公区分开，并有隔离设施；（五）配备与其生产经营规模相适应的执业兽医或者动物防疫技术人员；（六）配备与其生产经营规模相适应的污水、污物处理设施，清洗消毒设施设备，以及必要的防鼠、防鸟、防虫设施设备；（七）建立隔离消毒、购销台账、日常巡查等动物防疫制度。建议在第五条第（一）项首句前增加“各场所的设置应符合省、自治区、直辖市人民政府制定的动物和动物产品集中无害化处理场所建设规划”。完善无害化处理场所建设规划制度，可加强与动物防疫法第五十九条的衔接。同时，增加一项作为第（八）项，“各场所所在地动物卫生监督机构配备动物疫情应急处置物资，动物防疫工作应被纳入本地国民经济和社会发展规划及年度计划，并配有相应财政预算。”加强基层能力建设，物资、财力是动物防疫工作的重要保障措施，不可或缺。

　　建议细化第十八条。《征求意见稿》第十八条规定：“根据动物饲养场规模、布局、设施设备状况、管理水平等因素，推行分级管理制度，采取差异化监管措施。”建议予以细化，在本条后增加几款关于差异化监管的具体举措，用以说明分级管理如何实施。动物防疫法最新修订的亮点之一是强化了生产经营者、行政部门和地方政府的责任。根据该变化，《征求意见稿》应在制度上进行细化调整。

　　第二十五条要注意与上位法进行有效衔接。《征求意见稿》第二十五条规定：“违反本办法规定，动物饲养场和隔离场所、动物屠宰加工场所以及动物和动物产品无害化处理场所变更单位名称或者法定代表人（负责人）未办理变更手续的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处一千元以上五千元以下罚款。”笔者认为，其中“逾期不改正的，处一千元以上五千元以下罚款”的具体罚款数额有待进一步考察确认，或者优先选择“逾期不改正的，处以警告或通报批评”。因为上位法没有关于变更单位名称或者法定代表人（负责人）未办理变更手续而受到行政主管部门处罚的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第十三条规定：“国务院部门规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。”因此，具体应处罚款限额不能直接通过《征求意见稿》确认，应由相关部门另行规定。

　　建议明确界定“动物饲养场”的概念。《征求意见稿》第二十九条：“本办法所称动物饲养场是指《中华人民共和国畜牧法》规定的畜禽养殖场。本办法所称经营动物和动物产品的集贸市场，是指经营畜禽或者专门经营畜禽产品，并取得工商营业执照的集贸市场。饲养场内自用的隔离舍和屠宰加工场所内自用的患病动物隔离观察圈，饲养场、屠宰加工场所和隔离场所内设置的自用无害化处理场所，分别参照本办法第七条、第九条规定执行，不再另行办理《动物防疫条件合格证》。”什么是“动物饲养场”？建议进行明确具体界定。

　　该条第一款将“动物饲养场”等同于《中华人民共和国畜牧法》的“畜禽养殖场”，但该法并没有明确的“畜禽养殖场”定义，只是该名词多次出现在相应条款中，且“动物”的外延大于“畜禽”，“饲养”也不等同于“养殖”。因此，应对该核心名词作准确界定。

　　（作者单位：西北政法大学经济法学院）