环境公益诉讼制度的司法实践与完善

　　当前，生态保护备受关注，多国都在探索有效的方法保护环境，我国从基本国情出发，结合实际情况，将检察机关确定为提起环境公益诉讼的主体，这是随着社会实践发展不断完善法治的结果，也是由检察机关自身特性决定的。《中华人民共和国宪法》第三条第三款规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”即检察机关由人民代表大会选举产生，对其负责，是我国宪法规定的法律监督主体。另一方面，环境保护法第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”相对于社会组织，检察机关更符合环境保护法规定的较严苛的原告适格条件，也进一步弥补了适格社会组织缺失的情形。

　　2012年修改的民事诉讼法明确规定，法律规定的机关和有关组织提起环境公益诉讼。检察机关作为司法机关，被赋予提起环境公益诉讼的职能。2015年7月，全国人大常委会授权最高人民检察院在13个省市检察院开展公益诉讼试点。最高人民检察院随后制定《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，允许试点区的检察院可以公益诉讼人的身份提起环境公益诉讼。2017年修改的民事诉讼法、行政诉讼法明确赋予全国检察机关提起环境公益诉讼职能。这使检察机关提起环境公益诉讼取得法律明确授权。2018年2月印发的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》进一步规定，检察机关可以针对环境犯罪提起刑事附带民事的公益诉讼。

　　检察机关提起环境公益诉讼的合理性及存在的困难

　　首先，检察机关的职能之一是维护国家和社会公共利益。因此，更好地履行其相关职能，必须赋予检察机关适当的主体资格。这也是许多国家将检察机关作为环境公益诉讼的原告的原因。其次，环境公益诉讼案件不同于一般民事诉讼案件。这类案件通常涉及不同主体，侵权结果可能由多方面因素造成，取证难度相对较大。将监督权与调查取证权赋予检察机关，可以更好地切实履行职责，推进相关案件办理。最后，检察机关参与公益诉讼很有必要，但并非所有诉讼都必须参与。通常情况下，只有国家和社会的公共利益受到损害或存在损害的可能性时，检察机关才有权向法院提起诉讼。

　　检察机关可以通过行使检察权维护国家和社会公共利益，但实践中仍会遇到一些问题，其中表现较突出的问题如环境公益诉讼举证难等。环境公益诉讼，实行因果关系举证倒置的举证证明责任分配制度，即原告一方需要证明被告方因实施侵权行为，给原告方或国家和社会公共利益造成实际损害结果或潜在的损害结果，以及生态资源环境恢复与综合污染治理的相关费用。但这类费用必须由专业的评价评估机构经过法定评估程序进行评估。在土壤污染、大气污染、水污染等侵权领域，我国现行法律及其司法解释并没有详细规定，这给提起环境公益诉讼活动带来了一定困难。

　　此外，环境污染具有滞后性强、隐蔽性强、累积性强等特征。因此，一般的环境污染案件，环境侵权损害时间跨度大，成因复杂，部分行为与损害结果之间是否具有因果关系很难进行科学判断、量化评估，且取证难度大，再加上鉴定费、诉讼费等各类相关费用，严重影响环境公益诉讼的质量和效率。

　　检察机关提起环境公益诉讼的完善措施

　　明确检察机关的诉讼地位。目前，从检察机关参与环境公益诉讼方式看，可以分为检察机关支持起诉的环境公益诉讼，检察机关督促不作为、滥作为的环境执法部门起诉的环境公益诉讼以及检察机关直接起诉的环境公益诉讼。笔者认为，结合民事诉讼法、行政诉讼法修改建立的检察机关提起环境公益诉讼制度及现有司法现状，可从两个方面着手：第一，确认检察机关“公益诉讼检察官”地位的具体法律内涵，明确区分检察机关的法律地位和普通诉讼当事人的法律地位及其享有的权利、承担的义务。第二，明确检察人员和行政执法领域所拥有的检察权内涵，检察机关提起环境公益诉讼行使其诉讼权利的具体程序，以及所适用的案件范围、诉讼进程、调查取证、证据收集权限和证明责任等。

　　明确检察机关的调查权限。环境公益诉讼案件中，在特定情形下，检察机关享有调查权。该调查权的行使主要体现在以下几个方面：有关档案的检阅，尤其是行政执法档案；听取有关人员、利害关系人、目击者等人员的陈述；收集物证、书证、视听资料、电子数据等其他证物；咨询专业、相关部门或行业团体的特殊问题；委托评估、鉴定、审计；物证和现场取证；其相关调查方法。同时，要充分保证检察机关的独立、中立地位。针对阻碍侦查的单位及个人，应当遵循平等原则，依法对有关单位和人员给予相应处罚。对案件相对人或第三方控制证据者不配合收集证据的，应依法由人民法院调查收集相关证据。

　　合理分配检察机关在环境公益诉讼中的举证证明责任。一般证据规则中，由主张积极事实的一方承担举证责任，即“谁主张谁举证”，但在环境公益诉讼中实行举证责任倒置，根据民法典第一千二百三十条的规定，环境公益诉讼中，原告需承担环境侵权事实、权益损害结果的举证责任，被告需承担污染环境的行为与损害之间不具有因果关系的举证责任。目前，证明责任可以分为三个层次：一是索赔责任层次，主要就相关事实进行陈述和表达；二是责任推定层次，主要就举证责任问题进行分配；第三个层次是问责，明确检察机关的职责。环境公益诉讼不同于一般的民事诉讼，具有一定的特殊性，提起环境公益诉讼有利于终结环境和生态资源破坏，维护环境公共利益。因此，建议结合司法实践，制定并完善检察机关提起环境公益诉讼的实施规则，从诉讼地位、举证责任、特定调查权等方面，进一步完善检察机关提起环境公益诉讼的机制，积极稳妥地推进公益诉讼案件办理效率，使检察机关充分发挥法律监督职能，维护公共利益。

　　（作者单位：甘肃政法大学）