防止权力任性，江苏省给“红头文件”立规矩

　　近些年来，随着法治政府建设的加快推进，各地区、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，取得了一定成效，但乱发文、出台“奇葩”文件的现象还不同程度地存在。

　　2021年的最后一天，江苏省发布2021年第十四批《省地方标准》，其中的《行政规范性文件合法性审核规范》（以下简称《规范》）特别引人注目，这是全国首个给“红头文件”立规矩的省级地方标准。

　　根据《规范》，凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的、具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文，均列为应经合法性审核的行政规范性文件，需经合法性审核后才能公布实施。

　　这意味着，江苏各级人民政府、县级以上地方人民政府所属工作部门、县级以上地方人民政府依法设立的派出机关及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务的“红头文件”，无一例外都应经合法性审核。政府非常设机构、行政机关内设机构、下设机构，则无权制定“红头文件”。

　　“这是江苏落细落实中央关于完善规范性文件合法性审核机制要求的一次重要尝试。它紧紧抓住实践中存在的认识不到位、操作不得法等问题，意图通过规范化的流程设置，引导构建上下贯通、标准统一的合法性审核机制，为长三角区域行政规范性文件一体化建设探路。”4月6日，江苏司法厅备案审查处处长韩震龙告诉本社记者。

　　将行政权力关进制度的笼子

　　据了解，《规范》是江苏省司法厅根据2021年6月司法部作出的“推进长江三角洲区域行政规范性文件合法性审核机制一体化建设、促进政策协同”部署，依照苏浙沪皖四省市协议，并联合江苏省市场监管局、江苏省标准化研究院等单位历时4个多月时间共同编制完成。

　　《规范》从源头将行政权力关进制度的笼子，防止行政权力任性。

　　根据《规范》，今后凡无法律法规依据减损公民权益增加其义务，无法律、法规、国务院决定依据要求公民出具循环证明、重复证明、无谓证明的，违反公平竞争规定等情形的“红头文件”，都会被合法性审核重点关注。

　　而行政规范性文件以内部文件形式印发执行也被禁止。《规范》强调，只有依法公布的“红头文件”才能作为行政管理依据，未经公布的不能作为行政管理依据。

　　为了确保实现所有“红头文件”的合法性审核全覆盖，做到应审必审，《规范》要求江苏各地应将行政规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督查内容，将行政规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系。

　　《规范》还对长三角政策互认作出明确规定。此前在长三角，一些企业反映，同样的企业名称有的地方可以注册，有的地方却无法注册，关于企业名称能否注册的标准不统一；同时，区域间有些产业政策或监管政策存在差异，让多地投资的企业无所适从，有企业家呼吁长三角实行政策互认。

　　为此，《规范》明确提及，涉及长三角一体化建设发展的政策文件，需经是否符合政策互认、政策协同原则，是否符合产业链相互协同、深化“放管服”改革、优化营商环境、消除行政壁垒等审核。

　　有益探索并提供“江苏经验”

　　《规范》出台后，引起良好的社会反响。中央依法治国办在“开创全面依法治国新局面”媒体通气会上，对江苏省《行政规范性文件合法性审核规范》进行了重点推介。

　　“作为全国首个行政规范性文件合法性审核的地方标准，《规范》在完善审核机制、细化审核流程、落实审核责任等方面进行了有益探索，为基层合法性审核机构发挥职能作用、提高审核质效，更好推进政府及其部门依法行政提供了江苏经验。”司法部行政执法协调监督局一级巡视员方军如此评价。

　　记者也注意到，《规范》10个部分59条标准中，涵盖行政规范性文件的范围界定、基本要求、审核机构、审核内容、审核程序、审核意见以及档案管理等全链条要求，对江苏省行政规范性文件的制定和审核都立了规矩。

　　而《规范》的亮点同样可圈可点。在其发布前的专家评审会上，与会专家发言时普遍认为，规范具有以下三个鲜明的特点：

　　一是较强的指导性。细致地回答了行政规范性文件合法性审核到底要审什么、怎么审、审到什么标准等基层普遍关注的问题，为基层业务人员具体操作提供了遵循。二是较强的规范性。针对基层实践中存在的审核主体不明确、审核机制不顺畅、审核时间难保障、审核流程不规范等突出问题，提出了统一要求。三是较强的创新性。在细化行政规范性文件内容合法标准、构建长三角区域文件审核一体化机制、加强审核档案管理等方面，作出了具有江苏特色的规定。

　　在合法性审核方面推行标准化管理，江苏省政府法律顾问、博事达律师事务所主任周连勇认为，这将有助于解决各地工作推进不平衡的问题，也契合当前全省各级政府对于合法性审核的普遍需求。

　　《规范》发布的四个月后，昆山市司法局副局长嵇纲在谈及实施效果时告诉记者：“很实用，针对性、操作性非常强。现在我们的合法性审核工作，从启动、运转、附具材料、审核时限到意见提出和反馈、档案整理等都有明确规定，操作起来有章可循、心中有底。”

　　行政机关发文合法性审核势在必行

　　事实上，为防止权力任性，在江苏，省委、省政府主要领导切实履行第一责任人职责，带头推行和落实行政规范性文件合法性审核机制要求，凡未经合法性审核或者审核不合法的文件、决策等，一律不上会、不研究、不签发。省政府专门修订《工作规则》，明确将合法性审核作为重要会议议题、重大行政决策和行政规范性文件制发的必经环节。省依法治省委员会将全面推行行政规范性文件合法性审核机制纳入年度重点工作，融入政府建设指标体系，并作为年底法治江苏建设监测评价和督查、全省“依法履职”绩效考核的重要内容。

　　一组数字能够说明问题。据了解，近3年，江苏省、市、县三级司法行政机关共审核党委、政府交办的各类文件5000余件，提出合法性审核意见2万余条，有效提升了行政机关公信力和人民群众满意度。全省行政规范性文件数量总体呈下降趋势，文件质量不断提升，各种违法文件、“奇葩”文件、“任性”文件得到有效治理，严格依法制定“红头文件”在全社会形成共识。

　　“在行政规范性文件备案审查工作中，合法性是关键。”担任江苏省司法厅备案审查处副处长的范富强这些年对此深有体会。2020年，某部门起草拟以政府名义印发的《关于进一步加强安全生产工作的意见》（初稿）提出：“对有严重违法违规行为的有关单位和责任人，一律按规定上限予以经济处罚”“严禁煤矿千米以下开采活动，加快关闭退出煤矿、金属非金属地下矿山企业”。

　　“对违法单位和责任人一律按上限予以处罚显然违反法律规定和行政裁量原则。”范富强告诉记者。另外，国家煤矿安监局办公室在2019年1月8日发布的通知中强调：“对垂深1000米以下煤层已经形成开拓煤量的，必须经科学论证和安全风险评价，在确认有安全保障的前提下方可生产。”因此并非完全禁止煤矿千米以下开采活动。

　　“安全生产责任重大，确实如何强调都不过分。但作为政府拟印发的涉及公民、法人和其他组织权利义务的行政规范性文件，其必须符合法律法规和国家政策规定。否则即使初衷是好的，在实际执行时也难掩其违法实质，最终必然会被淘汰。”范富强表示。