《执业兽医和乡村兽医管理办法（征求意见稿）》修改建议

　　近日，农业农村部发布《执业兽医和乡村兽医管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），对外公开征求意见，《征求意见稿》共6章37条，对包括执业兽医资格考试、执业的备案、执业活动管理等方面进行了全方位的规定，亮点颇多。笔者主要从法理角度，对《征求意见稿》提出几点修改建议。

　　建议删除第二条，或将第一款作为第二章第一条加以规定，同时删除第二款。从立法技术和惯例看，一部法律的总则部分一般涉及立法目的、法律适用范围、管辖主体和管辖权限等一般性规则。《征求意见稿》第二条处于总则部分，涉及具体执业兽医资格考试制度和备案制度，和第二章、第三章内容紧密联系，故适合放在相应章节中，且该条第一款是对《中华人民共和国动物防疫法》第六十九条第一句的复述。作为下位法，《征求意见稿》可以直接省略。第二款的备案规定与《征求意见稿》第三章内容存在重复，特别是和附则第三十七条对备案机关的定义存在重复，建议删除。

　　建议修改第五章“法律责任”中的第三十条、第三十一条、第三十二条。《中华人民共和国行政处罚法》第十三条规定，“国务院部门规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。”换句话说，法律、行政法规已经规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围，部门规章只能加以具体、细化；只有当法律、行政法规未对某一类行为设定行政处罚，部门规章才能对违反行政管理秩序的该行为设定行政处罚，且设定的处罚种类只限于警告、通报批评或者一定数额罚款这三类，且罚款限额也要遵循国务院的规定。《执业兽医和乡村兽医管理办法》属于部门规章，但《征求意见稿》第三十条设置指示参照性条款，将“（一）在责令暂停动物诊疗活动期间从事动物诊疗活动的；（二）超出备案所在县域或者执业范围从事动物诊疗活动的；（三）执业助理兽医师直接开展手术，或者开具处方、填写诊断书、出具有关证明文件的”三类行为作为应受行政处罚行为对待，并指引参照动物防疫法第一百零六条第一款的规定予以处罚。从法律解释角度看，该条规定的三类行为，实际上并不属于动物防疫法第一百零六条第一款规定的“未经执业兽医备案从事经营性动物诊疗活动的”行为，也不是对其具体化的规定，最多只能将其中的“（二）超出备案所在县域或者执业范围从事动物诊疗活动的”解释进去。因此，总体上来看，该条款不构成对动物防疫法第一百零六条第一款规定的给予行政处罚的行为的具体化，且通览动物防疫法，也没有针对《征求意见稿》第三十条规定的三类行为的处罚规则。从其指示参照的动物防疫法第一百零六条第一款规定的罚则来看，处罚的种类则包括责令停止动物诊疗活动，没收违法所得，以及并处3000元以上3万元以下罚款，对其所在的动物诊疗机构处1万元以上5万元以下罚款的类型。同时，就责令停止动物诊疗活动、没收违法所得两类处罚种类来说，该规定已经超出了行政处罚法规定的部门规章只能设定“警告、通报批评或者一定数额罚款”的规定。

　　同样，《征求意见稿》第三十一条规定的应受行政处罚的行为，也不属于对动物防疫法第一百零六条第二款规定的“（一）违反有关动物诊疗的操作技术规范，造成或者可能造成动物疫病传播、流行的；（二）使用不符合规定的兽药和兽医器械的；（三）未按照当地人民政府或者农业农村主管部门要求参加动物疫病预防、控制和动物疫情扑灭活动的”的具体规定。动物防疫法也没有对《征求意见稿》第三十一条规定的应受行政处罚的行为作出罚则规定。《征求意见稿》第三十二条、第三十三条不属于指示参照性条款，其规定的应受行政处罚行为的类型，也不属于对动物防疫法条款的具体化，且其设定的责令限期改正的处罚种类，超出了“警告、通报批评或者一定数额罚款”的范围。

　　但《征求意见稿》第三十条、第三十一条设定的罚款数额，并没有超出2021年11月印发的《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》规定，“因行政管理迫切需要依法先以部门规章设定罚款的，设定的罚款数额最高不得超过10万元，且不得超过法律、行政法规对相似违法行为的罚款数额，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，设定的罚款数额最高不得超过20万元；超过上述限额的，要报国务院批准”的规定。

　　建议把附则中的第三十四条调整至第三章“执业备案”，将第三十五条调整至第四章“执业活动管理”。法律文本附则部分，一般规定正文中需要明确的规范性概念的解释、立法对特殊情形的参照适用或排除适用、生效日期，以及新旧法的衔接等不宜放在正文部分的条款。从内容上看，《征求意见稿》第三十四条规定的是动物饲养场、实验动物饲育单位、兽药生产企业、动物园等特殊单位的执业兽医师的备案要求和执业范围，和《征求意见稿》第三章“执业备案”规范的内容相同。因此，为保证法律文本的有序性、协调性，第三十四条宜放在第三章“执业备案”中。同样，从内容上看，附则第三十五条属于规章授权条款，授权省、自治区、直辖市人民政府农业农村主管部门根据本地区实际，可以决定执业助理兽医师在乡村独立从事动物诊疗活动，并按执业兽医师进行执业活动管理。其本质上还是属于执业活动管理的规定，纳入第四章“执业活动管理”部分，更妥帖。

　　建议将第七条、第十三条中的数字格式加以统一。《征求意见稿》第七条罗列的第三类条目使用的是“10年以上”，第十三条罗列的第三类条目使用的却是“满五年”。基于立法用语的规范性，建议加以统一。

　　（作者单位：南京农业大学）