《外来入侵物种管理办法（征求意见稿）》完善建议

进一步防范和应对外来入侵物种危害

　　近日，农业农村部依据生物安全法有关规定，起草发布《外来入侵物种管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》公开征求意见，进一步防范和应对外来入侵物种危害，保障农林牧渔业可持续发展，保护生物多样性。《征求意见稿》亮点颇多，笔者不再赘述，单从立法技术方面，就其进一步完善提出意见建议，以供参考。

　　结构可进一步完善

　　目前，《征求意见稿》由五章内容组成。作为以行政管理为主要规范内容的部门规章，其在结构上应当遵循行政管理类法律文件的基本设置，即应当包括总则、分则、罚则和附则四部分内容。其中，总则部分应当明确立法目的、法律适用范围、基本行为原则、管理体制、政府基本责任等。分则部分应当以制度建设为核心，辅助采用必要措施，对防范外来物种作出系统性规范。罚则部分应当对违反该《征求意见稿》规定的行为作出相应处罚规定。附则部分应当就规定中的有关术语作出必要解释。

　　总则内容之完善。其一，建议《征求意见稿》修改第二条，增加一款，明确其适用范围，可表述为：“在中华人民共和国领域及管辖的其他海域内引入外来物种，或者使引入的外来物种逃逸、或者将其违法放置的行为，适用本办法。”其二，建议将《征求意见稿》第二十六条关于“任何单位和个人未经批准，不得擅自引进、释放或者丢弃外来物种”的规定移至总则部分，并将其修改为不确定主体的禁止性行为，可表述为：“未经批准，不得擅自引进、释放或者丢弃外来物种。”其三，总则对地方人民政府责任的规定较充分，但在防范和控制外来物种入侵问题上是否应当建立考核评价机制，还需认真研究。其四，总则中关于部门职责划分的规定与法律制度建设相混淆，使条文含义不够明确。如第六条、第七条、第八条将多项制度建设的内容与部门职责划分混合表示，略显混乱，建议将其移至第二章系统表述。

　　分则内容完善建议。《征求意见稿》分则由三章内容组成，分别为“第二章源头预防”“第三章监测与预警”“第四章治理与修复”。建议对现有分则部分结构进行调整，明确第二章为主要制度（包括监测、预警、审批、评估、检验检疫、报告、信息共享、应急等）。同时，生态修复是保护生态的重要措施，应当对生态修复的方式、原则、规范、内容、标准等作出详细规定。对因从事不适当甚至破坏性修复行为造成生态环境破坏的，应对其追究法律责任。基于此，建议有关生态修复的内容独立成章。治理部分也应当独立成章。

　　增加罚则部分。作为一部防范和控制外来物种入侵的部门规章，应当包括大量禁止性和限制性、义务性规定的内容，为此，建议将设置在《征求意见稿》附则中的第二十七条的内容放入增设的第五章罚则中，并补充相关内容，增加第六章为附则。另外，我国刑法对违法引入外来物种导致的危害行为，明确规定追究刑事责任，对此，《征求意见稿》应当与刑法的规定有效衔接。

　　附则部分完善建议。附件部分应当对条文中的术语作出解释，如外来入侵物种、其他繁殖体、无天然分布、外来入侵植物、苗期等，以保证附则结构及内容的完整。

　　语言表述可进一步规范

　　立法目的语言逻辑规范建议。一是作为立法目的，仅有“防范”“应对”措施的表述是不够的，还有要强调主动“控制”的目的。二是关于“外来入侵物种”的表述是针对“入侵”还是针对“物种”的防范，需要进一步明确。同时，“外来物种入侵”和“外来入侵物种”哪个表述更准确，需进一步推敲、斟酌。三是，既然这一条明确依据生物安全法制定，但却没有在立法目的中作出相关表述。

　　立法目的与适用范围要有效衔接。《征求意见稿》第一条立法目的的表述中，没有强调合法引进外来物种的行为，这对行为的规范不够完整；第二条法律适用范围中的行为效力，既应当包括防范和应对外来入侵物种的行为，也应当包括合法引进外来物种的行为。但由于《征求意见稿》没有明确适用范围，所以这里只能就法律文件表述的一般习惯做法作出理论上和原则上的讨论。建议第一条立法目的和第二条法律适用范围对行为的表述一致，且明确。

　　关于基本原则的表述修改建议。《征求意见稿》第三条中“外来入侵物种管理是维护国家生物安全的重要举措”的表述，与基本原则没有直接关系。这里不是要明确“外来入侵物种管理”的性质，而是要明确从事外来入侵物种管理应当坚持怎样的原则。为此，建议将其改为：“从事外来入侵物种管理，应当坚持风险预防、源头管控、综合治理、协同配合、公众参与的原则。”

　　（作者单位：宁波大学法学院）