以协同思维推进电子证照应用标准化规范化

　　加快推进电子证照扩大应用领域和全国互通互认，实现更多政务服务事项网上办、掌上办、一次办，有助于提升政务服务便捷化、企业和群众获得感和满意度。在此基础上，应该坚持协同思维，以协同立法、协同治理为基本方式，在标准协同、平台协同、场景协同以及监管协同等方面深入推进电子证照应用标准化规范化。

　　日前，国务院办公厅印发《关于加快推进电子证照扩大应用领域和全国互通互认的意见》（以下简称《意见》），就进一步加快推进电子证照扩大应用领域和全国互通互认，实现更多政务服务事项网上办、掌上办、一次办，进一步助力深化“放管服”改革和优化营商环境作出部署。这是行政机关在“互联网+政务”背景下贯彻坚持以人民为中心的发展思想的重要举措，有助于提升政务服务便捷化、企业和群众获得感和满意度。《意见》一个非常重要的着力点在于推进电子证照应用标准化规范化。在此基础上，相关主体应该坚持协同思维，以协同立法、协同治理为基本方式，在标准协同、平台协同、场景协同以及监管协同等方面继续深入推进电子证照应用标准化规范化。

　　推动政务服务标准化规范化便利化　

　　近年来，为了让数据多跑路、让群众少跑腿，以及更好发挥电子证照应用在深化“放管服”改革、推进数字政府建设、建设人民满意的服务型政府中的支撑保障作用，我国着力推进电子政务特别是电子证照标准统一。2019年1月1日起，《电子证照总体技术架构》《电子证照目录信息规范》《电子证照元数据规范》《电子证照标识规范》《电子证照文件技术要求》《电子证照共享服务接口规范》等6项国家标准正式施行。2019年4月30日施行的《国务院关于在线政务服务的若干规定》提出，“推动实现政务服务事项全国标准统一、全流程网上办理”。2019年11月，全国一体化在线政务服务平台整体上线试运行。近日，《意见》印发，进一步推进电子证照标准化规范化。

　　虽然国家层面出台了一系列规范性文件，但是电子证照的应用在标准化与规范化方面仍有一些问题需要进一步完善。在电子证照标准化建设方面，从技术层面看，已出台的6项国家标准相对比较宏观，还需要进一步建立配套行业标准及安全标准体系。在电子证照适用的制度规范方面，现有法律未明确电子证照在何种场景可以适用、如何适用，特别是能否跨区域互通互认等。例如，针对身份证电子证照，现行《中华人民共和国居民身份证法》对其申请主体范围、申请平台、申请程序、效力认定、法律责任等都未作明确规定。又如，一些地方政府制定了相关规范性文件，如《黑龙江省一体化在线政务服务平台电子证照管理办法（试行）》《湖北省电子证照管理暂行办法》《青海省电子证照管理暂行办法》等，但规范内容存在地区差异。《意见》出台将进一步健全电子证照应用规则，推动政务服务标准化、规范化、便利化，方便企业和群众办事。

　　推进电子证照应用标准化与规范化的路径　

　　《意见》明确提出，要“健全电子证照应用协同推进机制”“加强电子证照应用跨地区、跨部门工作协同，推动解决电子证照扩大应用领域和全国互通互认中的重点难点问题”。从法理逻辑和实践操作看，跨区域、跨行业甚至跨层级协同协调是良法善治的重要保障，故秉持协同思维应当成为推进电子证照应用标准化与规范化的基本理念，这一理念不仅要考虑协同立法问题，还要考虑该工作机制的贯彻执行问题。

　　就协同立法而言，既包括国家层面的法律、行政法规、部门规章立改废释的协同推进，也包括地方性法规与地方政府规章的协同推进。例如在全国人大常委会或者国务院主导下，委托具体职能部门协同开展研究出台涉及电子政务的相关法律或涉及电子证照应用的行政法规，协同协调各相关职能部门开展居民身份证法等法律法规修改等。地方层面，可开展区域协同立法。如，2020年9月，长三角地区“三省一市”发布《长三角地区电子证照互认应用合作共识》，提出电子证照互认应用业务、管理、技术等9项内容。在合作共识基础上，长三角地区“三省一市”可以更进一步制定有关电子证照应用的地方性法规或政府规章。

　　就协同立法和协同治理的具体内容而言，笔者认为，可重点考虑从标准协同、平台协同、场景协同和监管协同四个方面发力。

　　标准协同是前提。2019年施行的6项国家标准为电子证照标准协同治理构建了基础框架。随着“放管服”改革和优化营商环境的进一步深化，标准协同有了更广泛而具体的要求。《意见》指出，要建立健全涵盖电子证照应用业务、数据、技术、管理、安全等全标准体系，填补制定电子证照签章、电子印章密码应用等规范空白，完善电子证照在移动服务、自助服务等领域的使用规范。建议以标准协同为行动指南，以行业主管部门为统筹组织，制定并完善各行业、各领域电子证照相关标准、签发规则。

　　平台协同是基础。作为全国政务服务的总枢纽，全国一体化在线政务服务平台为个人和企业提供“七个统一”支撑服务。在全国一体化在线政务服务平台，电子证照应用既能实现电子证照应用的“初衷”（支撑跨地区跨部门电子证照互认共享，解决办事中需要重复提交纸质证照等问题），又能连接电子证照所要办理的各项政务服务。各地区各部门应当按照“应归尽归”原则，将电子证照发证、用证清单、电子证照信息等汇聚并纳入全国一体化在线政务服务平台，在实现电子证照应用动态管理的同时，为公民和企业提供及时准确、安全稳定的共享调用服务。此外，对于尚未纳入全国一体化在线政务服务平台的有关电子证照服务，各地区各部门应该加强合作交流，推进建立平台互通互认机制。

　　场景协同是关键。在贯彻落实《意见》的背景下，各地区各部门各行业应基于协同思维，推进电子证照应用场景适用范围。首先，扩大电子证照基础场景的应用，如婚姻登记、生育登记、住房公积金异地转移接续、就业创业、户籍迁移、社会保障卡申领、养老保险关系转移接续、异地就医报销等。其次，在基础场景基本满足的同时，根据群众生产生活需求，不断丰富电子证照的其他应用场景，如合同订立、人员招聘、交通出行、文化和旅游等。

　　监管协同是保障。电子证照应用涉及签发、归集、存储、使用等多个环节，政府及其部门应积极发挥其职能，综合运用事前准入监管、事中监管和事后处罚监管等措施，共同减少市场主体违法行为，保障持证主体商业秘密和个人信息安全。电子证照应用之所以要着重关注跨地区、跨部门监管协同，一方面对电子证照安全应用可以起到积极作用；另一方面有利于塑造高效廉洁的政府形象，因为政府的监管协同意味着多重监管，这使市场主体贿赂行政主体的意愿大大下降。此外，为实现监管协同，各级政府及其部门应当以民法典、数据安全法、网络安全法、个人信息保护法等法律为准绳，落实网络安全等级保护制度要求，探索运用区块链、新兴密码技术、隐私计算等技术手段，提升电子证照安全防护、追踪溯源和精准授权等能力。

　　（作者单位：广州大学法学院）