“互联网信息服务”概念的内涵及外延

“互联网信息服务”概念的内涵及外延

——兼谈《互联网信息服务算法推荐管理规定》的适用范围

　　《互联网信息服务算法推荐管理规定》用系统性、精细化的规则对算法推荐技术进行规范，为数字产业发展提供了法治路径。但准确理解第二条确定的互联网信息服务的适用范围，还需结合原有互联网法律规范、智能算法输出型信息、新型互联网应用场景等要素。

　　算法推荐作为一种新兴技术手段，能够基于对用户网络行为数据的整合与分析，进行信息自动化筛选、个性化分发，可以缩短用户获取服务及满足需求的路径与成本，实现消费者、产品、商家三者间的精确匹配，从而引领新一代的消费模式和习惯。虽然算法推荐在互联网领域优势明显，但侵犯用户隐私、算法歧视、“算法黑箱”、诱导性沉迷等问题时有发生，仍影响正常的传播秩序、市场秩序和社会秩序。为了深入推进互联网信息服务算法综合治理，促进算法推荐服务规范健康发展，将于2022年3月1日开始实施的《互联网信息服务算法推荐管理规定》（以下简称《规定》），用系统性、精细化的规则对算法推荐技术进行规范、适度干预，为数字产业蓬勃发展、多方主体共同参与提供了法治路径。

　　《规定》第二条规定：“在中华人民共和国境内应用算法推荐技术提供互联网信息服务（以下简称算法推荐服务），适用本规定。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。前款所称应用算法推荐技术，是指利用生成合成类、个性化推送类、排序精选类、检索过滤类、调度决策类等算法技术向用户提供信息。”这确定了《规定》的适用范围，但互联网信息服务的范围需要结合原有互联网法律规范、智能算法输出型信息、新型互联网应用场景等要素进行进一步明确，以便更好为行政机关与行政相对人提供指引。

　　原有规范视域下的互联网信息服务

　　关于互联网信息服务范围，我国原有网络法律规范均进行了规定，如2021年1月发布的《互联网信息服务管理办法（修订草案征求意见稿）》在第五十二条第一项规定：“互联网信息服务，是指为用户提供互联网信息发布和应用平台，包括但不限于互联网新闻信息服务、搜索引擎、即时通讯、交互式信息服务、网络直播、网络支付、广告推广、网络存储、网络购物、网络预约、应用软件下载等互联网服务。”而现行未修订《互联网信息服务管理办法》第三条将网络信息服务定义为：通过互联网向上网用户提供信息的服务活动，包括有偿提供信息或者网页制作以及无偿提供具有公开性、共享性信息等。可见，未修订版本的定义明显窄于修订草案的新定义。

　　该修订草案确立的互联网信息服务的概念可以有效规范虚拟空间中的信息服务，但其他规范性文件也根据自身定位对互联网信息服务进行了类似规定，如2019年11月印发的《网络音视频信息服务管理规定》，将音视频信息制作、发布、传播定义为互联网信息服务；2021年2月22日起施行的《互联网用户公众号信息服务管理规定》，将通过公众号进行的信息服务进行了规范等。

　　在算法占据主导地位的智能社会，互联网信息经过合成、推送、排序、过滤、调度等算法推荐流程后，可以更好地实现信息利用的目的，促进信息资源的流动或新商业模式发展。基于人工智能技术的迅速发展，对原有网络法律规范进行体系性梳理后，《规定》确立了目前可以涵盖绝大多数信息服务类型的互联网信息服务概念，这为场景多元化、技术迭代化的算法治理提供有效支撑。

　　一方面，智能算法会输出新的信息，这类信息服务部分可被前述修订草案中的信息服务类型涵盖，如利用算法自动编写新闻等，可仍有部分完全由智能算法输出的信息在被解释为前述修订草案中的信息服务类型时存在困难，如平台利用智能算法对网约车、外卖骑手进行的决策调度，因为与现实中工作效率、人格尊严等产生直接关联，其不同于传统语境下的互联网信息服务，尽管《规定》巧妙地将这一部分信息服务涵盖到互联网信息服务中，但应当将这类完全由智能算法输出的信息视作新的信息服务类型进行深入解读。另一方面，新型互联网应用场景在5G、人工智能、物联网技术等新兴技术的推动下朝着线下发展，如通过算法推荐技术操纵的自动驾驶汽车等，其理应受到《规定》的调整，但是如果不跳脱出互联网信息服务的文本含义，就无法认识到《规定》对此类新型应用场景的重要意义。因此，在根据原有互联网法律规范文本理解《规定》同时，还必须结合智能算法输出型信息、新型互联网应用场景等要素综合理解《规定》的适用范围。

　　智能算法输出型信息视域下的互联网信息服务

　　智能算法输出型信息是一种经过机器学习等技术后根据应用需求自动输出的决策信息。智能算法从数据中自我发现规律与新知，以独特的数理逻辑改变决策构成，这极大提升了决策权力空间，深度介入公共领域、商业领域与私人领域，基于法定规则、人类经验与有限理性的定性决策逐步被基于大数据技术的定量决策所取代（见《政法论坛》2021年第5期蔡星月著《算法决策权的异化及其矫正》）。由于这种信息可以起到实时支配、资源分配等功能，其明显区别于传统意义上的互联网信息。换而言之，智能算法输出型信息冲击以人类为核心的传统社会治理机构，典型的如外卖骑手，网络平台企业依托数字技术建立起强大的算法决策能力，使劳动者变成了系统中的一个编号，一切都由平台和“算法老板”决定，使得劳动者的角色成为棋盘上的一颗数字化棋子。

　　这种决策型互联网信息把人工具化，使人成了信息的依附品，可能违背人格尊严不受侵犯的基本法律价值，忽视智能算法的发展目的是为人服务。因此，智能算法决策型服务信息必须克服以算法为中心的狭隘性、抑制效率为核心的片面性，充分尊重人文性和人性化发展，遵循人本主义理念，促进互联网信息服务的规范应用。换句话说，尽管提供这种智能算法输出型信息区别于传统互联网信息服务，但如果不将其归类到《规定》第二条确立的互联网信息服务中，可能算法推荐会对劳动者造成负面影响。对此，《规定》第二十条明确规定：“算法推荐服务提供者向劳动者提供工作调度服务的，应当保护劳动者取得劳动报酬、休息休假等合法权益，建立完善平台订单分配、报酬构成及支付、工作时间、奖惩等相关算法。”其目的就是规范平台的算法决策性质的信息服务推荐行为，加强全过程监管，夯实企业社会责任，禁止利用算法实施垄断和不正当竞争行为，充分尊重人的主体性，彰显数字时代新型的社会治理模式。

　　新型互联网应用场景视域下的互联网信息服务

　　在数字化智能化社会中，基于数据开展的算法技术精准推荐不断拓展，利用数据采集、数据建模、数据分析和数据决策等，自动进行符合自身逻辑和用户主体需要的信息服务变得越来越普遍。如何对此进行有效规制？值得探索。

　　有学者表示，可通过制定优化策略，为应用中不确定性、风险和冲突安排出优先等级，使智能机器能够更快地感应和处理信息，并采取行动，在智能增强、过程整合和知识聚合中实现全周期、全领域、全时空的状态感知、数据搜集、同步分析、自我学习、自动决策、精准执行等（见《中国法学》2022年第1期齐延平著《数智化社会的法律调控》）。例如，无人驾驶汽车集自动控制、体系结构、人工智能、视觉计算等众多技术于一体，依靠车内计算机系统（包含雷达、摄像头传感器、全球定位系统）为主的智能驾驶控制器来实现无人驾驶，通过处理大量数据以提取有关如何驾驶的一般规则，在海量数据挖掘的基础上，分析用户的历史行为建立推荐模型，形成智能化的操作系统，感知所获得的道路、车辆位置和障碍物信息，控制车辆的转向和速度，实现车辆安全、可靠地在道路上行驶。再比如，医院、商场等线下场所中的智能客服机器人，可以在自适应训练的基础上通过包括推荐算法在内的多种算法驱动，为用户解决问题、提供决策等。

　　这些场景都与利用算法推荐技术的互联网信息服务密不可分。因此，尽管《规定》没有专门说明，但是互联网信息服务必然包括未来各种智能机器直接与外部互动等新型互联网应用场景。因此，算法推荐服务提供者在开展合规建设、行政主体在开展类似算法监管时，应将这些场景考虑在内。

　　（作者单位：东南大学法学院）