快递市场应由管理向治理转变

快递市场应由管理向治理转变

——兼谈《快递市场管理办法（修订草案）》（征求意见稿）

　　近年来，随着网络经济等新业态的快速发展，我国快递市场在规模、质量和形式等方面迅速发展，并深刻影响和改变市场经济时空概念。从应急管理角度看，快递行业是国家紧急救援能力和动员能力的重要补充，也是国家基础物流工程的重要组成部分。因此，支持引导快递市场依法健康快速发展，实现快递市场治理体系和治理能力现代化势在必行。2018年，我国颁布实施《快递暂行条例》；交通运输部2012年对《快递市场管理办法》进行修订。日前，国家邮政局研究起草、发布《快递市场管理办法（修订草案）》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》），公开征求意见，进一步促进快递业健康发展，保障快递服务质量和安全，维护用户和快递从业人员合法权益，加强快递市场监督管理。

　　行业交叉领域的立法主体选择

　　快递行业具有复合性、交叉性，或是其他行业的延伸，或是一种产业生态的环节。因此，对快递行业的治理不是国家邮政部门或交通运输部一家即可完成的工作，需要多个行政主体协同治理。如快递服务网络布局需要国土规划、海关等部门参与，快递服务车辆管理需要公安部门参与，快递企业碳达峰、碳中和治理需要生态环境部门参与等。根据2002年1月1日起施行的《规章制定程序条例》第九条的规定：“涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章。有前款规定情形的，国务院有关部门单独制定的规章无效。”因此，《征求意见稿》采取了诸如“会同”“交由”等词汇或“支持”“引导”等弱管理性质词汇表述相关工作。这种选择虽然避免了超越相关立法权限的规定，但立法效果可能会打折扣，甚至造成《征求意见稿》可操作性降低。

　　按照我国立法法的相关规定，涉及国务院多个部门的，可以提请制定行政法规或者由有关多个部门共同制定规章。目前，已有《快递暂行条例》，建议由交通运输部、公安部、国家发展改革委、国家市场监管总局、生态环境部等部门联合制定规章，协同治理快递市场。

　　发挥行业协会在多元治理中的作用

　　从管理到治理的转变，发挥行业协会的重要作用是题中应有之义。《征求意见稿》第八条规定，依法成立的行业协会在劳动者权益保护、行业自律等方面应发挥相应作用，但后面规定中没有将这一原则性规定具体化。中国快递协会官网信息显示，由交通运输部、国家邮政局和民政部指导和监管的“中国快递协会”于2009年成立，已有会员单位290家，涉及国营、民营、在华投资和快递上下游企业。这意味着行业协会在快递市场上已初步具备承接政府授权或委托治理功能的能力。但《征求意见稿》中，行业协会在治理中的应有角色未得到充分体现。

　　随着快递业在服务经济社会发展中的作用日益凸显，人民群众日益增长的多元化寄递服务需求，快递行业治理应当加强标准化建设，进一步完善快递业管理法规制度。行业协会可以在快递市场综合治理中协调各快递企业和快递上下游企业等，制定具有中国特色的行业标准并向国际上推介。这不仅有利于提升我国快递行业国际竞争力，也有利于降低行业成本，提高行业绿色发展水平。

　　相关规定与现有法律法规有冲突

　　《征求意见稿》对快递从业者、寄件人等的权益保护和维权途径等作了相对完善的规定，这有利于快递行业健康、可持续发展，但有的地方还需要与现有法律法规进行衔接。2018年颁行的《邮件快件实名收寄管理办法》规定，寄件人应当提供实名、身份证号码等信息，否则快递企业可以拒绝提供服务。为了避免公民个人信息泄露，快递行业逐渐实行隐名运单。但基于快递实名制要求提供的个人信息是否可以被进一步收集和使用？《征求意见稿》第五十条规定，经营快递业务的企业提供快递服务过程中涉及个人信息和重要数据的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等应当符合法律、行政法规以及国务院邮政管理部门的规定。根据2021年实施的《中华人民共和国个人信息保护法》规定，个人信息处理者可以处理公民个人信息的前提是个人同意等6种情形，另外还有一个法律、行政法规规定的其他情形的托底条款。从立法原意看，一般情况下，须经法律行政法规授权，公民个人信息方可被处理。但《中华人民共和国邮政法》《快递暂行条例》都未对快递企业在快递服务过程中掌握的个人信息进行处理有明确规定。

　　个人信息保护法还规定，个人信息处理者在处理个人信息前，要明确告知公民相关事项，便于公民对个人信息处理者进行监督。因此，快递企业应当在其提供的快递运单、App或企业公众号上明确告知寄件人个人信息被处理的相关信息。同时，根据个人信息保护法的规定，基于上述在没有法律和行政法规明确依据的情况下，快递企业通过格式合同方式经寄发人同意而获得对其个人信息进行处理的权利，寄发人有权撤回同意，即寄发人有权利要求快递企业删除其个人信息。但根据《征求意见稿》第五十一条的规定，快递企业要将个人信息作为安全监管数据提交国家邮政局，而“提交”这一行为是个人信息保护法规定的信息处理的8种行为之一。这意味着如果基于寄发人同意而进行的信息处理，同样寄发人也可以要求国家邮政局删除其个人信息。这与个人信息保护法的要求存在着差距，尤其是没有寄发人对个人信息处理的知情权和救济权利的规定。因此，《征求意见稿》应对此进行修改，以符合权利本位治理目标的要求。

　　（作者单位：济南大学政法学院）